（接上期）二、高等教育大众化和经济改革背景下，中国高校产权复杂性、监管理念与教育质量问题

中国高等教育大众化也是市场经济大发展的衍生物，但却走着与美国不同的道路。美国的高等教育大众化和普及化首先借助公办院校的扩展，随后，有营利性大学的发展。由之，形成美国特有的社会公有、民间主导的公益性私立院校，社会公有、政府主导的公立大学和私有的营利性院校并存的格局。中国则通过公办院校的进一步发展和民办院校的产生和迅速扩展，促生了高等教育大众化。因而，中国的高等教育大众化是从单一的公办高教向公办与民办共存格局发展的过程。在高校产权结构上，公办高校从单一的政府投入走向包括政府投入、免税收益、学校产业积累和社会捐助的复合性办学融资，趋向社会公共所有；民办高校的办学融资构成包括个人投入、企业投入、政府投入、政府资助、免税收益、办学积累等因素，具有更为复杂的复合性特点。《中华人民共和国民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”但是，超越个人寿命的法人财产权多种多样，包括体现为股份收益的、以营利为目的的私人法人所有权和非营利的公共和集体法人所有权。2016年11月7日修定的《民办教育促进法》删除有关“合理回报”的第51条，增加新的第19条，规定义务教育以外的“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，并且规定，营利性民办学校依据企业法运作。事实上，在《民促法》未经修改之时，所有被国家纳入计划招生范围的民办普通高校创办人都声明不要“合理回报”；在《民促法》修改之后，也罕有民办普通高校选择“营利性”。实为民办普通高校的独立学院也不可能选择“营利性”。这便使民办高校具有非营利的、集体或社会公有性质。然而，在实际运作中，不仅独立学院存在出资人与公办母体大学结余分成的情况，而且，许多民办院校存在不同程度的实际上的个人、家族或财团控制，不仅声称不营利的举办人获取了大量个人或家族利益，甚至，连法人的管理支配权与董事会的最终控制权相分离都没有实施，使得民办院校的产权问题扑朔迷离。这种产权定位不清与计划经济条件下形成的计划教育管理理念相结合，造成教育质量的层次性、高校文凭的等级性和不同层次高校学分的不可通约、不可互换性。我们在努力破除城乡二元化，却又在设置公办民办二元化。这与美国公益性高校与营利性高校之间的差异有相似之处。

1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生……有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体……有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等”。“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”。“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量。”随之，民办高校和民办自考班开始发展起来。1989年，中国公办高校试点收费，以后，学费逐步增加，成为公办院校经费的重要来源。1980年代中期开始的大学后勤社会化和多渠道筹集经费成为学校经费的补充。1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》、1995年制定的《教育法》、1998年制定的《高等教育法》都重申了多种渠道集资、多种方式办学的原则。由此，中国高等教育经费来源由国家财政拨款的单一渠道变为政府财政、民间集资、学费、学校经营收入和社会捐赠等多渠道融资模式确定下来。

有学者对于75所教育部直属高校财政状况进行调查，发现2013年，教育部直属高校非政府财政补助收入达到其总收入的55.54％，超过了政府财政补助所占比例。在非政府财政补助收入中，学费占比38.95%，其它事业性收费占34.91％，社会捐赠等其他收入占比24.01％，学校经营收入所占比例很小。从校际差异来看，东部经济发达地区高校的事业收入占比最高，名牌大学的非财政收入好于普通大学。从经济发展趋向均衡和普通大学模仿和追赶名牌大学的趋势来看，高校非财政收入占总收入比例增加，是一个具有普遍性的趋向。既然，公办院校的经费已经更多地来源于学费和社会支持，不再完全依赖政府，而且，学校不是营利性企业，那么，从整体上将公办院校看作社会所有是合适的。

民办高校有私人个人办学，合伙办学，企事业单位、民主党派、工青妇办学，协会、研究会、基金会等社会团体办学，民办公助，国有民办，一校两制、股份制学校等，不一而足，其中大多以举办自考班起家。到1990年代后期，好多民办教育机构已经具备正规大学资质和举办正规大学的资金实力。国务院于1997年7月颁布的《社会力量办学条例》和1998年10月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》标志着包括民办院校在内的民办事业机构得到国家认可。2002年12月颁布的《民办教育促进法》使民办院校的管理走向规范化，打破了公办大学单一模式。据教育部统计，2013年，全国普通高等学校总数达到2 491所，聘用教职工达到2 296 262人，专任教师1 496 865人，普通本专科在校生24 680 726人，非学历教育注册学生6 785 562人。公办本科院校参与举办的民办独立学院，总数达292所，聘用教职工186 262人，其中，专任教师138 815人，在校生2 758 465人，其他类别学生28 956人。民办普通高等学校总数达到718所，教职工398 400人，其中专任教师281 415人，在校生5 575 218人，其他类别学生258 426人。不被列入普通高校的其他民办高等教育机构总数达802所，聘用教职工28 394人，其中专职教师13 350人，在校生779 922人（被列为其他类别学生）。由此推算，独立学院和民办普通高校总数达1 010所，占全国普通高校总数的41％。独立学院、普通民办高校和其他民办高等教育机构所聘用的教职工总数达513 056人，占全国普通高校聘用教职工总数的22.4％。以上三类民办高等教育机构所聘用的专任教师总数达 433 580人，占全国普通高校聘用专职教师总数的29％。三类民办高等教育机构各类注册学生数达9 300 987人，占全国普通高校注册学生总数的30%。显然，民办高等教育已经占中国高等教育总量的三分之一。然而，被列为“其他民办高等教育机构”的民办学校并非高等院校，笼统地将其与已经成为正规大学的独立学院和民办普通高校合并为同一民办高等教育类别是不合适的。因此，本文只将独立学院和民办普通高校看作民办高校，并且，将如此定义的民办高校的产权界定为社会所有，这由民办高校资产构成的复合性决定。

表２将中国民办普通高校的初始资金来源归结为两大类，即私人投资和政府投资。私人投资包括个人投资、企业投资、民办转公办、基金、捐助。政府投资包括公办转制、公有民办、民办公助和中外合作（公办院校投资中外合作办学，投资的一部分间接来源于政府）。对于独立学院来说，公办院校的管理、人力、物力和资质等方面的投入，也是学校物质收益的重要因素。这种初始投资的复合性决定民办院校的资产所有权不能简单地被归于私人所有或国家所有。在后续办学过程中，学校的资产积累主要靠学费、免税、政府资助和社会捐助，创办者的初始投入将逐渐减少。阙海玉认为，“从产权的角度讲，国家具有双重身份，一是作为民办高校的隐性举办者，”“二是享有民办高校资产收益权的公众利益的代表”。国家对于民办高校所拥有的财产权包括国家对民办高校进行资助的财产的所有权、国家优惠政策所形成的资产所有权、社会各界向学校捐赠财产的所用权。这种观点将民办院校的资产所有权归结到国家所有，又回到单一化国有制的老路，显然，不符合新时期民办院校资产来源和监管的特点。有些学者认为，应该按照股份制企业会计制度，将民办高校的国家投资份额，比如公办院校对于独立学院的投资，界定为国有法人股。但对于非营利型民办院校，这却是不可行的。既然，私人投资者已经放弃股份，那么，国家有什么理由要持有股份呢？而且，既然是非营利和公益性，套用营利性的企业股份制，显然，是不合适的。有学者认为，公立学校的财产所有权属于（或基本属于）政府举办者，而民办学校的财产产权可以归属于某一个个体或团体，也可以归属于若干个体或团体。这种观点将政府、公办院校对于民办高校的投入和社会捐赠，化为私有或将国家所有或社会所有化为集体所有，是十分错误的。显然，民办院校的资产不属于私人，也不属于国家。那么，这种资产到底属于谁？它的所有权是什么性质的？这需要一种全新的理论来解释。本文认为，公益性民办院校的资产所有性质应为社会公有。

1993年11月，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将《民法通则》里的“法人”作为建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的基础性概念，用“法人财产权”取代经营权。《民办教育促进法》第35条所规定的“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有”的“法人财产权”，就是这种委托支配权，其最终所有权属于社会。

然而，社会公有只有通过服务社会公益，才能得到体现，在监管不力的情况下，委托支配权有可能衍生权力滥用。表３显示，在抽样分析的100所中国民办高校中，67所实行创办人任董事长，加上5所实行无董事会，创办人任校长、３所后续投资人任董事长和两所母体企业直接管理（一般为企业董事长兼任学校董事长），这种明显的个人操控学校的案例达77%。虽有59所学校实行外聘校长，但一般来说，实权还是在董事长手里。其余，8所无明确创办人领导学校迹象，12所无董事会、由政府任命校长，两所中外合作院校合作方委任董事长、校长。也即是说，在100所抽样分析的院校中，只有约20%无明显个人专权。美国人将这种现象称之为“创办人综合症”（Founder＇s syndrome,founderitis），是一种处于法律边缘的法人组织不民主现象。所谓“创办人综合症”，指的是新建企事业单位的一位或多位创办人凭借自己的影响力和个人魅力，享有太多的权力。基－洪·贝（Kee－Hong Bae）发现掌控非营利组织的家族剥夺其他利益相关者。创办人综合症带来帮派、离心离德等问题，限制、阻碍组织的进一步发展，甚至使组织走下坡路，导致失败。类似现象在大多数中国民办院校十分流行，使学校的公益性质遭到严重侵蚀。从而，给予人们一种产权掌控不清晰的印象。学校到底属于社会公有，还是属于某些个人、家族或企业所有？王一涛将中国民办高校分为“滚动发展型”和“投资发展型”两类。前者指某个或某些个人投入少量原始资金，依靠学费收入积累，发展壮大；后者指原始投入大的办学行为，实为企业或财团投资办学。他认为，这两种民办院校的产权都是不清晰的。因为，前者的办学主体往往有家族化倾向，而后者则难免寻求投资回报倾向。事实上，民办院校创办人通过垄断权力和滥用权力，获取“回报”，十分流行。比如，任用亲朋（不用上班也会领取高薪），在职工的科研成果、学术论文上署名，要求职工为自己代写学位论文，担任挂名项目主持人，等等。有些民办院校的董事长、校长有丰硕的“学术成果”，但实际上，全是别人做的。由这样的人管理大学，其学风、校风可想而知。

虽然，《民办教育促进法》第47条规定：“民办学校依照国家有关法律、法规，可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。”国家通过税收优惠和表彰，鼓励这种捐赠行为。但产权归属不清晰和个人、家族或企业寻求利益回报的现象却在阻碍民办院校获取社会捐助，增强其对于学费收入的依赖。对于学费收入的过分依赖诱使民办院校在相互之间及其与公办院校的生源竞争中，采用不正当竞争和恶性竞争手段。《民办教育促进法》第62条列举了八种须承担法律责任的违法办学情况，但民办院校对外发布虚假广告，编造虚假就业率、虚假成绩、虚假毕业率的案例仍然屡禁不止。同时，民办院校办学中的一种具有更大危害性的，涉及教育质量的，体制性的恶性竞争行为却被政府忽视。这便是民办院校招生宽进，就业宽出的宽进宽出。由于担心严格要求会减少生源，民办高校普遍实行比公办高校更加宽松的学业考核标准，比如，公办院校的平时成绩占总分为20％，民办院校则一般规定为30％或40％（平时成绩从宽打分，在中国大陆的高校已经是公开的秘密）；对于学生作弊持宽容态度，危害公共道德。目前，中国大学不公布毕业率，但所有高校的实际毕业率接近百分之百，却是众所周知的事实。虽然，民办院校的高考录取成绩一般大大低于公办院校，但毕业率却与公办院校相同或相近。民办院校这种宽进宽出的文凭质量把关政策因计划经济时期遗留下来的计划教育管理而得以制度化。计划经济时期，高校录取学生人数与国家职工人数增加计划挂钩，上大学的人数基本上等于毕业后成为国家职工的人数。这种上大学等于毕业，并获得大学文凭的计划教育观念与高等教育大众化、普及化和市场经济条件下的高等教育状况严重脱节，但却仍然在指引着中国教育行政部门的招生和高等教育监管工作。虽然，各类高校的高考录取成绩差距很大，但却有相同或相似的毕业率，并且，通过教育部学位认证，接近百分之百地与教育行政部门所认可的高考录取相重合。

表４显示，广东省2007年文科一本录取线为591分，文科三本 Ｂ 为430分，相差161分。随后，差距持续扩大。到2015年，文科为573分，文科三本 Ｂ为270分，差距为303分。该省2007年理科一本录取线为557分，理科三本 Ｂ为345分，差距为212分。到2015年，差距扩大到297分。表５显示，陕西省2007年文科一本录取线为567分，文科三本为430分，相差137分。随后，差距持续扩大。到2014年，文科548分，文科三本为387分，差距为161分。该省2007年理科一本录取线为527分，理科三本为370分，差距为157分。2014年，差距为161分。（未完待续）