（接上期）录取成绩不同，却有相同或相近的毕业率，其文凭的社会信誉便有很大差距。这样便形成由名牌大学、普通一本、二本院校和三本院校构成的不同层次的大学教育质量，其学分不可对换和通约。由于民办院校一般属于三本，大学教育质量的低层次便更多地与民办院校相联系。这对于民办院校的声誉和学生就业，十分不利。表面上看，这种大学教育质量的多层次直接与录取分数线相联系，其深层次的原因却与民办院校的产权不清晰和政府教育行政部门的监管理念相关。解决的办法是实行竞争性的大学毕业淘汰制，实现毕业率与录取成绩正向相关，但需要进行与高校产权明晰、办学理念、高校运作方式、招生制度、学生毕业监管相关的一系列改革。

三、明晰产权定位，建构全方位民主管理、民主监督和保障教育质量的竞争性淘汰和终端监管机制：基于中美比较研究，对于中国高等教育质量和民办高校改革治理的建议

从以上对于中美高等教育体制的分析，我们看到，在高等教育大众化和普及化过程中，中美高等教育都在局部范围内出现教育质量下滑的情况，这种情况都与经济自由化过程中的教育产权变化和相关高等教育管理理念有关。在美国，局部范围内高等教育质量下滑与新古典自由主义经济政策流行时出现的私有的营利性大学及其追求利润的教育管理理念相关；在中国，局部范围内高等教育质量下滑则与经济改革过程中出现的民办高校产权不清晰和政府脱离高等教育大众化和市场经济实际的计划教育理念相关。因此，我们必须从这两个方面来探讨深化中国高教改革和推进现代大学建设的路径。关于教育产权问题，不少学者已经提出区分营利性和非营利性民办院校、实行分类管理的建议。比如，阙海玉认为：“目前，我国的现行法律法规不加区分地对所有民办高校和非学历民办高校机构实行同等的优惠政策，让营利型与非营利型学校，享受同样公益事业的免税优惠，这不仅未起到提倡和鼓励办学作用，而且将严重挫伤社会捐资办学的积极性。”汤保梅指出，实际上存在的民办院校的营利性现象对于民办院校健康发展的不良影响。他认为，“很少有学校会明确表示希望得到合理回报”，但很多学校都在朝这个“合理回报”张开双臂。一旦民办高校通过正常途径很难获得“合理回报”，必然就会通过其他方式获得，运行成本就比较高，其效益就必然低下。宁本涛认为，中国“存在营利型、准营利型和非营利型三种不同类型的民办学校，其中以准营利型民办学校居多。从产权经济学的视角来看，民办学校只有组成非营利性的教育组织，才是节约教育服务交易成本的一种最佳的制度安排”。

从中美经验来看，高水平大学都是社会公有的非营利的大学，而私有的营利性大学却只适合承担低层次的、非学历的、补充性的高等教育。因此，建设高水平中国民办大学，首先必须区分营利性和非营利性大学，对于其实行不同的政策。经修订的《民办教育促进法》第19条规定，非义务教育的民办学校举办者可自主选择营利性或非营利性，但具体实施仍然是个大问题。目前，中国的正规民办院校只适合公有公益高校类别。因为，这些学校的巨大规模意味着它们已经从免税和政府资助中获得大量物质积累，如果将其归于私有的营利性学校，会使大量公有资产化为私有。对于那些非正规的高等教育机构，由于其规模小，已经从免税和政府资助中获得的利益数量不大，可允许其自愿选择成为公益性民办高等教育机构抑或营利性高等教育机构。对于那些选择成为公益性高等教育机构的，继续实行免税和政府资助政策，并通过协商，使其合并到正规民办大学中去；对于那些选择成为营利性高等教育机构的，按企业对待，照章纳税。

《民办教育促进法》关于公益性民办高校的规定适用正规民办高校，但仍需明确其社会公有性质。因为学校集体对于其财产的法人所有权只是委托支配权，不是最终所有权。更重要的是，需要在学校运行机制上切实体现服务社会公益的宗旨，使其与资产的社会公有性质相一致。这就需要明确公益性民办高校与国家、政府、社会的关系，并且在公益性民办高校内部管理机制中全面体现民主法治。公益性民办高校不但必须遵守国家法人法所规定的所有企事业单位都必须遵守的一般民主管理原则，接受外部监督；而且要有比营利性组织更高标准的民主法治规范，以高度内部管理民主和全方位外部监督，来体现公益性民办高校与营利性民办高等教育机构的区别。

维护国家统一、社会政治稳定和安全，服务社会公益是公益性民办高校的根本宗旨。公益性民办高校必须遵守宪法，贯彻国家大政方针，必须遵循社会公益至上原则，以提升全社会教育水平作为自己存在的理由。国务院《社会团体登记管理条例》第4条规定：“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。”《民办非企业单位登记管理暂行条例》第4条重申了这一原则。《民办教育促进法》第4条规定：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”“民办学校应当贯彻教育与宗教相分离的原则。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”《民办教育促进法》第３条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”

为了实施这一根本宗旨，公益性民办高校必须在内部管理方面体现全方位民主法治，避免个人或集团利益凌驾于社会公共利益之上。然而，现行《民办教育促进法》对于公益性民办高校内部管理的分权制衡、教职工权利、教育质量保障，并非明确详尽，且有缺陷。该法律第20条、21条、24条规定了董事会（理事会）人员组成、董事长和校长职权范围，第26条规定教职工通过教职工代表大会参与民主管理和监督以及建立工会，维护自身合法权益。但第19条又规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。“应当”而非必须，使设立理事会、董事会成为非必要条款。第22条规定理事长、董事长或校长为学校法定代表，但没有规定理事长、董事长任期，强化个人集权。从而，使权力限制和教职工权利无法实施。且不说，“法定代表”这一体现权力集中的概念在国外的法人法中并不存在。由于董事长专权的诱惑，一些公益性民办院校创办人利用法律漏洞，终身任职；并且，选择自己的亲属作为继任人。在数人共同创办的公益性民办院校中，往往发生创办人之间争夺董事长职位的权力斗争。董事长则不择手段地维护自己的职位和地位，实行赢者通吃，打压竞争者，树立对于自己的个人崇拜和绝对权威。对于敢讲真话或不善恭维的职工，实行压制或随意解雇。一旦董事长获得至高无上的权力和地位，滥用权力和违法乱纪便不可避免。虽然《民办教育促进法》第62条规定了八种必须禁止的民办院校违法办学行为，但此类现象仍然屡禁不止，原因就在于一些公益性民办高校成了个人专权，瞒上欺下的封闭圈子，违法行为难以得到及时揭露。由于一些个人或集团将公益性民办院校当作个人、家族或集团的私产，个人、集团和眼前利益便易于左右学校的办学行为。为了吸引生源，降低考核标准，实行宽进宽出政策，成为民办院校的流行政策。这样，便形成两头任性、中间严管的现象，即顶层任性、学生任性、教职工被严管。这些都严重侵害了公益性民办高校的公有、公益性质。

除了亟待强化内部民主法治，公益性民办高校还必须接受政府的严格监管和社会的广泛监督。因为，滥发文凭、败坏社会风气，对于学习成绩优秀的学生，不公平，也损害全社会利益。对此，政府有责任保障社会公众利益。社会公众作为公益性高等教育的利益相关者，应该积极参与对于公益性民办高校的监督。依据《民办教育促进法》，公益性民办高校具有相对自主性和独立性，同时接受政府的监管，形成相互制约的关系，二者又都受法律的制约。国务院《社会团体登记管理条例》第5条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。”第30条规定：“社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。”“社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。”《民办教育促进法》第5条规定，“国家保障民办学校的办学自主权。”第38、39、40、41、42、50、53、54、55、56、57、58、59、60、61、62、63、64条规定，政府就财务、教学、招生、侵权、分立、合并、领导人、名称、办学层次、办学类别变更、终止、经济纠纷、违法办学等方面，对于民办学校，进行督察、干预。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第30条规定，社会团体必须接受政府的财务监管。然而，实际上，民办高校却得到过多的独立性，而对于民办院校的监管和监督，却无从考证。《民办教育促进法》第38条规定：“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。”第40条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”但却没有规定公布审计结果和办学、教育质量评估的方式。因而，公众无法查证这些信息，难以实施对于民办院校的监督，也不了解政府教育行政部门是如何对于公益性民办高校进行监管的。新修订的《民办教育促进法》第9条规定在民办高校“加强党的建设”，各省也随之规范选派党委书记去民办院校工作，但实际上，党委书记的地位排在董事长之后，难以制约董事长的霸道行为。

强化民办院校的民主监督和民主管理，首先，必须破除权力垄断，避免公益性民办院校成为个人、家族或集团谋取私利的工具。董事会和校务会成员之间不能有亲属关系。董事会的工作职责主要是依法制定学校大政方针、选聘和监督校长、为学校寻找资金来源，而不能干预校长的日常工作，或随意撤换校长。董事长不能直接掌控学校的财权和人事权，或代替校长工作。其次，依法完善董事会、校务会工作程序，重大事项投票决定，避免董事长和校长专权。第三，学校和教育主管部门应保障教职工的合法权益，开辟教职工参与学校管理、提出批评意见和表达不满的渠道，禁止学校领导对于提出批评意见的教职工进行打击报复。教育主管部门应提供学校教职工表达不满、揭发本校领导人和学校办学中违法行为的渠道，并保护揭发人；一经查实，予以奖励。第四，禁止学校向政府和社会隐瞒学校的真实情况，推动开门办学、透明办学。同时，政府和学校对于学校创办人给予应有的尊重和适当的利益补偿。比如，允许其担任终身董事、提供一套校园永久性住房、在一定期限内给予合理回报。

强化对于公益性民办高校的政府监管和公众监督要集中体现在对于教育质量的监管上，这也与中国高等教育管理体制的特点有关。西方的大学文凭，由高校自行授予，自己负责，而中国的大学授予的文凭却必须得到教育部认可，方为有效。因而，政府教育行政部门对于大学文凭的质量负有连带责任。提升政府对于公益性民办院校教育质量的监管水平，首先应改变计划教育旧观念，实行竞争性淘汰机制，使毕业率与录取成绩呈现正向相关。由此，自然形成竞争淘汰分类管理机制。在这一点上，美国高校的严格学籍管理的经验值得借鉴。一个大学招收多少学生由学校的接纳能力和生源决定，不能由政府的计划决定；学生能否拿到文凭由自己的学业水平决定，而不是交了学费，当了学生，就一定会有文凭。政府对于学校的监管不应注重学校招收多少学生，而应注重学校是否在滥发文凭，对于学生的考核是否存在弄虚作假、抄袭作弊。目前，我国大学评估中的检查试卷保管、阅卷签名等注重文牍程序的作法，应当停止，将重点放在结果检测上。试问，现在本科、研究生教育越来越多地借鉴西方的开卷写文章和以平时作业作为考核依据，那些文章和作业适合长久保存吗？我们统一规定了试卷的模式、封面，对其内容的抄袭却并非认真查证。教师发现的作弊行为，则往往由于管理部门的不当干预，不了了之。为了应付评估，试卷上的复查签名多是代签的。

表６显示建立保障教育质量的竞争性淘汰和终端监管把关机制的构想。随着持续扩招，中国高校已经形成阶梯性招生政策，名牌大学只招收优等生，普通一、二本院校招收成绩中等的学生，三本院校招收成绩低的学生。毕业则统统倾向接近百分之百的宽出政策。如此，各类高校的实际毕业标准便有很大差距，降低了普通高校的信誉和文凭的可信度。保障教育质量的竞争性淘汰分类管理机制设想将适应社会需要的高等教育大众化、普及化与保障教育质量，维护普通院校，特别是三本院校的信誉和文凭可信度相结合。各类学校可根据自己接收到的入学申请和接收能力确定录取标准。名牌大学实行严格进入，普通一、二本院校实行中度严进，三本院校则实行弹性宽进，即根据自己的接收能力适度放宽入学门槛，直至对于有高中毕业证者敞开录取，充分体现高等教育大众化、普及化。但是，所有的高校都必须实行严格的毕业标准，文凭授予体现竞争性淘汰。从而，自然而然地形成毕业率与录取成绩呈现正向相关关系。所有的高校都不能有百分之百毕业的情况，录取成绩低的高校应该有更高的淘汰率。政府教育行政管理部门应该依据这一原则，对于各类高校进行监管，将以准入监管和过程考核为重点转变为以终端监管为重点。目前试点的自主招生的南方科技大学、中外合作大学自主授予文凭符合扩大高校自主权的大方向，但政府的监管不是放松，而是改变方式，重点将不是录取名额，而是文凭的质量。这种监管转变必须以高校的民主管理、民主监督和信息透明为基础。如果没有高校内部的权力制约，没有高校内部和社会公众对于高校权力运行的监督，没有严密的信息披露机制，终端监管也会流于形式。通过权力制约，解决顶层任性问题；通过学籍管理的竞争性淘汰和终端监管把关机制，解决学生任性问题；推动公益性民办高校全方位民主管理和法治建设，全面体现公益性民办高校服务国家、奉献社会的公益性宗旨。平等竞争会引起高校办学水平和社会信誉的波动，精英大学和普通大学的板块将发生弹性松动，包括民办高校在内的某些普通高校会脱颖而出，成为精英大学。政府的职责在于检测高校是否有作弊造假，文凭是否真实；当好裁判员，为高校的平等竞争提供良好环境，而不是将学校限定在某个层次上、规定学校的招生名额、检查学校的试卷格式和阅卷方式。检测的方式应为第一线教职工和利益相关者提供敢于讲真话的条件，而不应轻信学校领导的汇报，翻阅经过粉饰甚至造假的材料。（本文刊于《西南大学学报》（社会科学版）2017年第2期）