张纯厚,1954年生，陕西礼泉人，是美国俄亥俄州辛辛那提大学政治科学博士,延安大学政法学院教授，政治学一级学科和科社硕士研究生导师、延安大学政治研究所所长，兼任延安市人民代表大会制度研究会副会长、陕西省政治学会常务理事、陕西省翻译协会理事。张纯厚于1978年从陕西师大政教系本科毕业，1981年从陕西师范大学获得哲学硕士研究生专业毕业，于1998年在美国中部密执根大学获得公共管理硕士学位，于2005年获得辛辛那提大学政治科学博士学位。曾在西安外国语大学任哲学副教授,在西安外事学院任科研处副处长和七方教育研究所研究员。已经获得陕西省政府哲学社会科学优秀成果二等奖一项、三等奖一项，陕西省高校社会科学优秀成果奖二等奖一项、三等奖一项。已经在国内外学术期刊发表了50多篇研究论文和译文，其中国内权威期刊论文十余篇，包括《政治学研究》2篇、《文史哲》2篇、《马克思主义与现实》1篇、《中国人民大学学报》1篇、《学术月刊》1篇、《思想战线》1篇；其它国内核心期刊论文17篇，包括在《当代亚太》《拉丁美洲研究》《毛泽东邓小平理论研究》《美国问题研究》《社会科学战线》《长白学刊》、《求索》等重要国内核心期刊发表的论文和在《中国社会科学报》发表的文章。被人大复印资料全文转载8篇，被人大《政治学文摘》摘录三篇。在国外发表论文3篇。出版专著作4部，其中作为第一作者，在美国出版两部；作为唯一作者，在香港和中国内地各出版一部。

关于战后西方高等教育大发展，美国教育社会学家马丁·特罗(Martin Trow)认为，精英教育在向高等教育大众化和普及化演变。随着改革开放的深入，类似的高等教育发展进程也在中国快速显现。到2002年，短短几年的扩招便使中国高等教育达到大众化规模，而在当时，西方发达国家的高等教育已经处于普及化阶段。迅速扩张的高等教育与经济自由化密切相关，伴随高等教育大众化和普及化的高校产权多样化和教育质量参差不齐的状况，也是经济自由化的衍生物，但教育监管理念却也不是消极被动的。

关于中国民办高校所存在的问题，叶财富说，“归纳起来，民办高职院校发展面临的突出问题无外乎有两个：一是外部公共制度不完善，二是内部治理制度不健全”；“内外制度相互影响、互为因果”。从中国大陆的相关学术讨论来看，焦点集中在产权和校内管理。联系经济自由化背景，这两个问题在公办院校也存在，不过，民办院校的情况更为突出。从这两个问题的关系来看，产权是管理的基础，管理是产权的保障。高校管理问题，说到底，又是一个民主法治问题。关于高校管理理念，有些学者过分强调高等教育适应市场需求的重要性。比如，陈运超说，“高等教育质量就是高等教育适应市场选择的最现实的能力”。这显然将市场经济条件下的高校办学环境简单化了。实际上，在市场经济条件下，高校的办学环境不仅有市场，而且，有国家和社会。高校不仅适应市场求生存，而且，要遵守宪法和法律，接受政府监管，服务社会公益；高校必须适应这些外部环境，来建构自己的内部管理。因而，高校不能没有自治权，否则，缺乏活力，难以生存和发展。然而，高校的自治权又必须是有限、透明和开放的，如若不然，又会变成唯利是图、无法无天的独立王国。美国学者马丁·特罗提出高校管理三原则，即对于高校实行外部问责制，高校必须面对市场需求，高校也应当获得外部信任。由此，体现高校接受外部监督，高校与市场经济的联系和高校的自治权。伯顿·克拉克提出国家权力、学术权威和市场的“三角协调模型”。约瑟夫·博克则提出由国家优先权、市场力量、学术关注组成的高等教育“问责制三角形”。这些原则适应具有较高自治权的美国高校的情况。在中国，传统的高校管理模式中，高校自治程度较低，政府教育主管部门直接参与高校的管理，管理原则应有所不同。中国高校运行的模式涉及政府对于高校的监管和管理、高校自主办学、社会对于高校的监督、高校与市场的联系等四个方面。这些原则是针对包括公立院校和非营利性私立（民办）院校的公益性高校的，营利性高校实行企业化运作，这些原则的公益性方面会遭受损害。这便涉及所有权，但所有权性质又靠管理理念和管理体制来保障，与所有权不相适应的管理理念和管理体制会使高校的实际运作偏离其所有权性质。所以，本文拟从高等教育大众化、普及化和经济自由化条件下的高校产权多样化视角，通过对于中美高校产权和教育质量的比较研究，解析高等教育产权多样化和教育质量参差不齐的现状；分析所有制、人事制度、教育监管理念与教育质量的内在联系；分析所有制与所有制的实现方式的内在联系。从而，提出适应高等教育大众化、普及化和经济自由化背景的我国民办高校改革建议。

本文的基本假定是：在高等教育大众化、普及化和经济自由化背景下，高等教育产权多样化具有必然性；特定产权必须有与之相适应的产权实现形式，产权实现形式与产权性质的背离意味产权遭受不正当侵害；所有制的公有或私有性质、高校领导人员选聘有无竞争机制和教育监管理念与教育质量有内在联系；公立高校和公益性私立（民办）高校的产权都属于社会公有，营利性私立（民办）高校的产权则属于财团或个人私有；社会公有的公益性高校实行比较广泛的民主管理，比只能实行有限民主管理的，私有的营利性高校更能遵循学术规律，提高教学、科研水平；教育管理有无竞争机制也是决定教育质量的一个自变量；中国民办高校需要明晰产权；产权公有的公益性高校应当健全校内高度权力制约机制，实行校内、校外、政府、社会全方位监管和监督；在教育质量保障方面，实行竞争性和淘汰制学籍管理；不同类型高校教育质量均衡发展，实现学分可对换、可通约；教育行政管理部门应将对于高校教育质量的监管重点从录取入学转变到毕业率与录取成绩相关联的终端监管。从而，促成形成一流大学严进严出、普通大学宽进严出、全面保障大学文凭质量、整肃学风校纪的良好局面。

一、高等教育普及化和经济自由化背景下的美国高校产权多样化与教育质量问题

对于西方传统高校来讲，公立、私立只意味着监管体制的差别，在所有制上没有本质区别，都属于社会共有。法国的大学体系基本上是公立的。英国最早的大学，牛津与剑桥都是私立的。受英国影响，美国早期的大学都是私立的。同时，受英国对私立大学资助和控制的影响，美国的所谓私立大学的创办资产来自政府拨款、国家赠与、私人捐赠、学费等多种渠道，其产权不属于任何个人，而为社会公有；不为任何个人谋取私利，属于公益性机构。在殖民地时期，大部分学院由宗教组织创建，旨在培训神职人员。后来的好多私立大学的设立经英国王室或殖民地政府颁发特许状授权，由政府赠予土地，拨款筹建。特许状确认学校的法人地位，但对于董事会的规模、权限都有明确规定。特许状规定学校董事会由州议会提名和选举产生，并有王室代表参与，但政府不得干预学校的日常事务。1916年，新罕布什尔州州长和州议会不同意达特茅斯学院对于校长的更换，重组董事会，改变校长任命。随之，发生达特茅斯学院董事会诉伍德沃德案，法院维护了州议会的议案；但联邦最高法院的终审否决了州议会的议案，恢复原董事会及其对校长的任免。这一案例维护了大学自治原则，但没有改变私立高校的社会所有性质。

19世纪下半叶，国美政府开始对私立高校实行年度资助。从19世纪下半叶到20世纪初期，联邦政府先后颁布了《莫雷尔法》《哈奇法》《史密斯—休斯法》等法规，使好多私立高校获得了政府的赠地和资助。1958年9月美国国会通过的《国防教育法》规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设数学、科学和外语等课程，并资助科研。第二次世界大战期间，联邦政府向哈佛大学、麻省理工学院等私立高校提供了大量的科研经费。20世纪50到70年代，联邦政府通过了《高等教育设施法》《高等教育法》《高等教育法修订案》，使政府对私立高校的资助经费成倍增长。联邦政府对私立院校的资助集中在科研与发展、基建、学生宿舍建设、设施和设备等方面。联邦政府的研究经费也绝大部分给了私立大学。美国政府还通过贷款、助学金、奖学金、勤工俭学及学费减免、退伍军人上大学补助等对学生的资助，来间接资助私立高校。1930年代的大萧条以来，对于公立和私立高校的校友捐赠、基金会捐赠和其它个人捐赠也大量增加。由此，有学者指出，以经费来源来区分公立大学和私立大学已经没有意义。在一些西方发达国家，政府对私立学校的资助额度已经达到学校办学成本的80%左右，而大多数国家的公立学校也通过成本的分担与补偿、接受捐赠、校企产学研合作等多种途径，来获得资金支持。私立院校资金来源所显示的与公立院校相类似的社会所有性质，决定其管理具有较高程度的民主性。

美国私立高校的管理以服务公益为宗旨，私立大学和学院的董事会重要职责是为学校筹措办学经费，其民主化程度也渐进地得到提高，使其公益性得到更好的体现。美国私立院校董事会成员主要通过两种方式选举，一种是由既有的董事会成员共同推选，另一种是校友选举；但有些人会因自己的官位而成为当然董事；在有些学校，校长会成为董事会的当然成员。董事任期在早期是３年或４年，可以连任。20世纪80年代中期，一些私立大学对董事的任期和退休年龄有了明确规定。美国独立战争后，私立院校的宗教势力影响逐步消退，世俗力量增强，州政府官员、工商业界人士、校友在院校的董事会占据的席位逐渐增多。黄艳芬将以私立院校为主的美国大学内部组织结构形成划分为三个阶段：第一阶段（1636—1819），主要由校外人士组成董事会来管理学校，具体实施落实在校长身上；第二阶段（1819—1915），达特茅斯学院案的判决维护了私立院校的权利，但校长权力逐步缩减，教师开始参与学术管理；第三阶段（1915—至今），美国大学教授协会的成立明确了教师的学术管理权力，二元权力结构形成。二战后，教师权力得到扩大和加强，教授评议会之类的学术权力机构更加完善，掌控学术权力；校长在董事会领导下负责校内日常事务。私立高校教师享有与公立院校教师同样的权利，可以依据《国家劳动关系法》和《劳资关系法》等联邦劳动法规，通过工会与学校进行集体协商。从而，形成分权合作和权力制衡格局。

经历高等教育大众化和普及化，美国不仅形成公立、私立大学并存的高等教育格局，而且，出现公共所有与私人所有共存的局面。1950年代末，私立院校的扩展达到顶峰。此时，美国各州于19世纪设立的师范学院成为州立学院，然后，又升格为州立大学。到1970年代，州立大学的规模从不到一千学生扩展到数万学生，有众多分校。有些分校成为新的大学。1920年代开始建立的城市学院于1960年代变成社区学院。从所有制来说，这时的私立院校与公立院校都属于社会公共所有，其经费来自政府资助、社会捐赠、运营收入和学费。在管理上，教师依法自治，同时，接受外部利益相关者的监管和监督。由于私立院校的经费较多地来源于社会捐赠、运营收入和学费，其外部监管和监督主要由相关社会群体参与；公立院校的经费较多地来源于政府和运营收入，其外部监管和监督由政府和相关社会群体共同参与。从办学宗旨来说，二者都属于公益性。除了职工工资，任何个人不能从中获得利益。然而，随着高等教育从大众化进入普及化和经济自由化潮流的漫延，被界定为私人拥有学校（Proprietary School）的营利性高校发展起来，其办学宗旨与传统公益性高校迥然不同。

据美国全国选举研究民意测验所提供的数据（见图１），1943—1958年间出生的美国人口中具有大学及以上教育背景的第一次超过50％，达到55.4％，只有小学或以下教育背景的人口趋向消失。由此推算，美国高等教育达到马丁·特罗所说的普及化程度，应在1970年代。随后，接受高等教育的人口比例持续上 升，1975 —1990 年间出生的人口中接受过大学及以上教育的比例达到61.3%。西方高等教育的迅猛扩张是二战后经济繁荣的必然结果，但明显的猛烈增长出现在1960年代以后。这一时期也正是福利国家政策走入困境，倾向自由放任政策的新古典自由主义（neoliberalism）流行之时。以弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）和米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）为代表的新古典自由主义者倡导私有化、财政紧缩、放松管制、自由贸易和减少政府支出，以便提升私有部门的经济作用。实行这种经济自由化政策的经济转向在里根和撒切尔的推动下，于1980年代达到高潮。同时，于这一时期开始的一些第三世界国家的经济改革也趋向自由宽松，带来私有经济的繁荣。这种经济政策趋向不可避免地影响了高等教育的发展趋向。在这一方面，美国营利性高校的扩展在发达国家中具有典型性。

1972年，美国修改《高等教育法》，允许营利性院校从政府获取资金。1992年，美国众议院教育与劳动委员会提出联邦政府资助高校的“90—10规则”，也即是说，如果营利性院校能够提供公立院校和私立非营利性院校不提供的服务，填补了教育的空白，并且，其学生的10％愿意完全自费学习，就可以获得政府资助。这些政府资助指政府对于学生个人的特定补助和贷款。同时，1980年代，各州开始削减或停止增加政府对于高等教育资金投入，而营利性院校却得到了银行、投资公司、对冲基金的投资。从而，使得营利性院校得到暴发式扩展。据美国教育部数据，营利性院校从1986年的大约二百所，增长到2007年的将近一千所。1990年，营利性院校拥有全国本科生总数的２％，到2009年，达到11.8％。这些高校，与其说是学校，不如说是企业，属于私人财团所有，以营利为目的。此类教育企业有几十个，其中规模最大的是劳瑞德教育集团（Laureate Education），其次是阿波罗教育集团（Apollo Education Group）。阿波罗教育集团号称有八十万学生，其分校分布于北美、南美、欧洲、非洲、中东和亚太，前总统克林顿任名誉校长。这些教育企业花费巨额经费，通过私立院校协会等组织，进行政治游说，并得到美国智库卡托研究所（Cato Institute）和一些政治活动分子的支持，而且，通过企业联系和聘用教育部官员当董事，来增强自己人的势力。在业务运作上，这些教育集团在招生、广告和购买供求信息上花费巨资。2011年，括凤凰大学、ITT 技术学院、德福瑞大学和卡佩拉大学的四个学校总共在谷歌广告上花费一亿美元。一些华尔街大企业支持的学校在电视广告上大量投入。2012年，作为凤凰母公司的阿波罗集团在广告和营销上花费六亿六千五百万美元。

这些营利性院校为非传统学生、被公益性院校淘汰的学生和黑人提供了更多的学习机会，但其商业行为和教育质量遭到媒体质疑。有人指出，营利性院校利润的一半以上被用于营销和提取利润，运用进攻性、欺骗性的营销手段，掠夺脆弱的退伍军人求学者；只为金钱，而不管学生能不能学习。营利性院校学生比较多的得到结业证书或相当专科文凭的副学士学位，也较少能够通过证书考试。因而，比公益性私立院校学生更易于失业，收入低，而却债台高筑，更可能还不了学生贷款。由于营利性院校收取高额学费，所以，96%的营利性院校学生申请联邦政府学生贷款，而社区大学学生却只有13％这样做。参议院健康、教育、劳工和退休金委员会公布的数据显示，营利性院校的学生四人中就有一人毕业后三年还不了学生贷款，占全部还不了贷款学生的一半。一些营利性院校毕业生说，他们感到好像去了跳蚤市场，给自己买了一个文凭。美国大学教授协会人士认为，企业模式损害了教育的宗旨。

营利性院校一般得到美国全国性认证机构的认证，但这些认证机构被看作是认证职业和技术教育的机构，其学术标准不是很严格。有些营利性院校得到了地区性认证机构的认证，但遭到质疑。因为，这些认证机构的资金来自他们所认证的学校。所以，美国公益性私立院校和公立院校不承认营利性院校的学分。因而，美国联邦教育部进行干预，要求营利性院校提高透明度和责任心。2010年和2014年，各有一所营利性院校因非法运作，被政府关闭。2010年8月，美国国会问责办公室通过抽样调查，发现营利性院校在招生中提供有关费用和预期毕业后收入的欺骗性误导信息。奥巴马在他的2015年预算提议中，建议加强对于营利性教育的管制。实际上，2011年以来，营利性院校能够招收到的学生数量在减少；有些面临严重资金问题，比如，凤凰大学的学生比高峰期少了一半。在这种形势下，营利性院校通过司法程序，抵制政府监管；同时，一些营利性院校转变为非营利性院校。

与此同时，古已有之的假文凭流行起来。在英文中被称为文凭工厂（diploma  mill）或学位工厂（degree  mill），中国称之为野鸡大学的，未经认证的高等教育机构，提供虚假学术学位或文凭，收取费用。这些机构可能声称基于相应个人经历，或者要求提供一篇文章，进行所谓审阅，并出具假的学术机构证明，使假文凭具有学术性假象。这是营利性高校的一种极端表现，为了营利，不择手段，滥发文凭。在高等教育大众化和普及化时代，教育的产业化和商业化趋势不是美国的特有现象。然而，由于美国的联邦制传统、宗教组织依据宪法修正案第一条的政教分离原则而具有的自治权利，难以建立全国统一有效的教育监管体制，致使文凭工厂在美国长期公开运作。

如此，美国的高等教育便有三种所有制，即公益性私立院校的全民社会所有制、州立院校的州社会所有制和营利性私立院校的私人财团所有制。前二者皆为特殊的公有制形式，第三种属于私有制。所以，从广义上来讲，是两种所有制院校，即公共所有制和私人所有制院校。公共所有制高校较少对于商业利益的关注，倾向尊重学术规律，严格学术规范，而私人所有制高校则以损害学术规范和教育质量为代价，实现其私人财团的营利目的，文凭工厂是这种营利性教育的极端表现。

表1显示，高等教育普及化时代，美国本科生六年内从自己所上的第一所大学毕业的比率很低，平均不超过60％。这并不代表大学生获得学位的整体情况。因为，有些学生没有在自己所上的第一所大学获得学位，可能由于中途转学到别的学校，而且，七年内没有获得学位的本科生还可以重新开始。但是，实行金字塔式的淘汰制却是高等教育大众化和普及化时代，保证教育质量的必要措施。美国公益性高等教育的声誉在全球居前列，正是遵循这一规则的结果。百分之百录取，百分之百毕业则是文凭工厂或野鸡大学的基本特征。2009年，美国18岁以上的成年人中，21.3％上过大学，但没有学位；7.5％只有副学士学位，17.6％有学士学位，10.3％获得研究生或专业学位。图１显示，在高等教育普及化过程中，接受过大学教育的人口增长主要是上过大学而没有学位的人，而不是获得学士及以上学位的人。据美国联邦教育部的纵向系列调查，在2012年，27岁的美国人中，84%上过大学，但只有34%获得学士或更高学位。表１显示，公益性私立院校的本科第一院校毕业率相对较高，其原因应该是这些以其较高的声誉，招收了高中成绩较高的学生。表中的本科生六年内从所上的第一所高校的平均毕业率、州立高校和公益性私立高校的毕业率与录取率呈现出一贯的反向相关性，或者说，与学生高中成绩呈现正向相关。有高中文凭即可被录取的所谓开放录取（open admission）的毕业率最低，录取率在25%以下的毕业率则最高。营利性私立院校接收公益性院校不录取的学生，其录取率应为百分之百。这些院校没有公布自己的毕业率，但生源太差，学分不被公益性院校认可，其毕业率与录取率是否呈现正常相关性，值得怀疑。文凭工厂百分之百录取，百分之百毕业，质量无从谈起。由此可见，就业率与录取率呈反向相关，与入学成绩呈正向相关，是保障文凭质量的一般规则。如此，我们可以将美国的高校划分为五个类别，即录取率很低，就业率很高的名牌大学，属于精英教育；录取率适中，毕业率也适中的普通本科院校，属于大众化教育；录取率很高，甚至有高中文凭即可，但毕业率很低的两年制短期大学，典型的是社区大学，属于普及化教育；只要交钱就能上的营利性私立院校，学生基础差，毕业率与录取率相关性存疑，学分、文凭信誉差，属于劣质教育；百分之百录取，百分之百毕业的文凭工厂，属于虚假教育。州立院校和公益性私立院校的录取率与毕业率呈现一贯性的反向相关，保障了校际公认的学术水准，类似课程的学分相互认可，学生转学时，获准免修。私有的营利性私立院校和文凭工厂不遵循正常的淘汰制和质量把关，其学分得不到公益性院校的认可。这种教育质量与所有制的联系对于我们研究中国高等教育质量问题提供启示。（未完待续）