民办高等教育应社会需求而产生，同样肩负为经济社会发展服务的责任。作为一项社会公益性事业， 政府对民办高等教育的发展理所当然承担着重要责任， 这已形成了普遍的社会共识。而在政府对民办高等教育的管理实践中，由于民办高等教育市场的不成熟性， 政府对民办高等教育的规范与干预倾向于采取更为“ 积极” 的手段与措施， 结果因干预过度而导致的政府行为失灵十分多见。由于政府行为的刚性， 政府失灵的后果比市场失灵要更加严重。政府对民办高等教育市场的干预不是无限的，为了促进民办高等教育持续健康的发展，政府一方面要勇于承担责任，但同时也要有限度地承担责任。

一、民办高等教育发展中政府责任的有限性

民办高等教育市场是一个不完全竞争市场，存在着市场失灵的现象， 解决市场失灵则势必需要政府承担起适度干预的责任。但是，善治理念倡导通过国家、社会、市场的合作管理，进而实现良好的治理， 该理念下的现代政府，本质上是有限政府，其对民办高等教育发展的责任必然有限。

（一） 准公共产品

按照经济学上的公共产品理论， 根据产品的竞争性和排他性， 可以把社会总产品分为公共产品、私人产品以及介于他们二者之间的混合产品或准公共产品。纯粹的公共产品同时具备受益的非排他性和消费的非竞争性，它不会因某一消费者消费该产品导致其他消费者对该产品消费的减少。而私人产品则刚好相反， 私人产品一旦为某个消费者占有和享用， 其他消费者便不再受益， 具有十分明显的排他性和竞争性。在现实中，严格意义上的公共产品非常少见。大多数的产品只具有其中的一项特征， 即所谓的准公共产品。

从直接消费和间接消费来考察民办高等教育产品属性，民办高等教育产品兼具公共性和私人性。从直接消费来看，民办高校每增加一位学生，原有学生获得的教育收益相应会减少，边际成本不为零，有竞争性和排他性，所以，民办高等教育产品属性具有私人产品属性的特征。从间接消费来看，一方面民办高等教育提供的部分收益为受教育者个人所享有，如受教育者专业技能的提升、 身心的健康发展、收入与社会地位的提高等，这是可分的，具有私人产品的特性；另一方面民办高等教育存在利益的外溢性现象， 即民办高等教育带来的经济社会利益为全体社会成员享有， 这是不可分的， 具备公共产品的特征。因此， 民办高等教育具有部分的非排他性和非竞争性。也就是说，民办高等教育是一种典型的准公共产品。

尽管民办高等教育是高等教育引入市场机制的产物，但民办高等教育并不会因为有市场性的存在而改变其公共性的成分， 改变的只是公益性与私益性的占比。现代政府作为公共管理机构， 优先代表公共利益， 这是其作为一个公共性组织而存在的逻辑前提。从这层意义上说，民办高等教育的公益性与政府的公共性是一致的。因此， 政府有责任维护权力对象的公共性， 但对于准公共产品而言，政府对民办高等教育发展承担的责任应当是有限的， 且这份责任限度理应与民办高校公共性的程度相匹配。     

（二） 市场失灵

经济学之父亚当·斯密认为， 在完全竞争市场的条件下，市场对资源配置实现帕累托最优状态。所谓的帕累托最优状态， 就是改变资源配置的任何一种状态都不能因一部分人受益而损害他人的利益。这只是种理想状态， 在现实中往往是不完全竞争市场，资源配置仅凭市场机制自发调节难以实现帕累托最优状态， 因而产生市场失灵。

除了垄断、 失业与通货膨胀， 市场失灵的表现还有很多种。现代西方经济学界认为， 但凡一种产品具有公共物品、 外部效应、 信息不对称或不完全对称、 规模经济等特性， 就会存在市场失灵。民办高等教育产品具备类似特征， 如除了受教育者本人受益之外， 整个社会都将受益，即民办高等教育产品具有正外部性； 民办高校与学生之间存在不同程度的信息不对称， 如民办高校的虚假招生宣传；民办高校通过扩大规模提高办学效益， 规模经济特性尤其明显。由此， 民办高等教育市场属于不完全竞争市场， 存在市场失灵的现象。

只有政府能承担起干预市场失灵的责任。市场失灵与政府干预之间的内在逻辑联系是， 市场失灵在于市场机制， 市场失灵必然导致政府干预， 政府干预经济只能是市场失灵的地方。既然民办高等教育市场存在市场失灵， 那么政府毫无疑问要进行干预， 并且只在市场失灵的地方进行适度的干预， 纠正因市场失灵所导致的资源配置效率的损失， 不是代替市场的全面干预。

（三） 有限政府

有限政府理论是政府在民办高等教育发展中承担有限责任的理论依据。其内核是政府权力来源于个人权利的让渡， 政府权力需要加以限制。

在有限政府理论视角下分析民办高校发展中的政府责任， 我们的结论是：（１） 民办高等教育产品的准公共性决定了政府要对民办高校负责， 但这种责任是有限的， 而且是有其边界的。（ ２） 政府要充分尊重民办高校的办学自主权， 对民办高校的管理应当是间接的、 宏观的调控，而不是直接的、 微观的管理。（ ３） 政府应积极承担起民办高等教育市场的培育责任， 以满足人民群众对高质量教育的需求。

二、民办高等教育发展中政府责任的边界

政府在民办高等教育发展中负有限责任， 那么， 政府究竟在多大范围及程度内负责， 这就需要对政府责任的边界进行限定。从经济学角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。来自市场的需要是矫正市场失灵， 而来自社会的需要则源于人们对公平的渴求。因此， 政府在民办高等教育发展中需要承担的责任主要包括两个方面： 一是维护民办高等教育公平； 二是矫正民办高等教育的市场失灵。

（ 一） 维护民办高等教育公平

维护公平正义是现代政府所追求的价值目标。依据罗尔斯的观点， 社会公正的责任主体是政府，因为实现社会公正主要是依赖处于核心地位的政府的政治行为。十八大报告提出，“ 加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度， 逐步建立以权利公平、 机会公平、 规则公平为主要内容的社会公平保障体系， 努力营造公平的社会环境。” 维护公平应当成为政府在民办高等教育发展中承担的基本责任。

当前我国民办高等教育不公平的主要表现有:(１）“ 同等法律地位” 落实的“ 不平等”。虽然《 民办教育促进法》 中早有规定：“ 民办学校与公办学校享有同等的法律地位”， 但法律规定上的同等并不意味现实落实上的同等，“ 同等法律地位” 在现实中至今未得到有效落实。法律文本本身的矛盾与模糊不清的地方较多， 如把民办高校的法人属性作为“ 民办非企业单位法人” 予以界定， 这似乎是引起民办教育与公办教育之间诸多的法律问题、 政策问题、 实际问题的逻辑起点。又比如“ 合理回报” 虽被肯定， 但对于如何获取又做出了比较模糊的规定， 导致可操作性不强。（２）歧视性政策与差别化待遇。在这方面反映出的不公平尤其多， 如民办高校在校园征地、税收、 融资贷款、 招生政策、 教师与学生待遇、 科研等方面均很难得到与公办高校同等的待遇， 民办高校“ 二等公民” 的处境尴尬。（３） 用表面的“ 绝对公平” 抹杀了“ 相对公平”， 造成了事实上的不公平。公平只是相对的， 绝不是相同对待。以同一尺度衡量不同的人或群体， 反而是不公平的。现实中， 政府用公办学校同样的标准来要求民办高校， 如办学准入条件、学科建设、 专业设置、评估标准、 教师职称评定等， 显然是未照顾到民办高校特点， 有违相对公平。（４） 坚持“ 差异公平” 原则不够， 弱势群体补偿不到位。与公办高校相比，民办高校仍不具备竞争力， 处于弱势地位是不争的事实， 政府应根据教育公平“ 差异原则” 对民办高校采取补偿性扶持措施。实际上， 政府对民办高校的“ 差异补偿” 还很不到位， 如政府财政资助民办高校的数额极其有限。

通过分析民办高等教育不公平的主要表现，在维护民办高等教育公平方面， 政府应当承担的责任是：（1）转变思想观念， 打造“ 责任政府”。改变重“ 公” 轻“ 民” 的思想误区， 正确认识民办高校在经济社会发展中所发挥的作用， 给予民办高校准确定位，大力宣传民办高校的特色优势与成果，营造良好的舆论氛围， 扭转社会大众对民办高校的偏见。（２） 加强“ 法治政府” 建设， 保障民办高校“ 同等法律地位” 的真正落实。加强政策研究，完善制度供给，消除政策法规中对于民办高校的歧视性的规定和条款，创设公平的政策与法治环境。（３） 扩大民办高校办学自主权，引导民办高校错位竞争与特色发展。抓大放小，从直接的、 微观的管理转到间接的、宏观的调控上来， 让越位的权力归。（４） 大力扶持， 对民办高校实行财政资助。尊重弱势群体的呼声， 综合运用直接和间接资助的手段，对“ 差异补偿” 缺位进行补位。

（ 二） 矫正民办高等教育市场失灵

民办高等教育市场存在失灵现象， 要通过政府这只“ 看得见的手” 针对市场失灵部分进行矫正。

民办高等教育市场失灵的主要表现及产生的原因主要有：（１） 垄断。这主要体现在公办高校对民办高校、独立学院对民办高校、 品牌民办高校对一般民办高校的垄断。近年来， 大学生适龄人口逐年减少， 使得原本就有限的高等教育市场容量急剧收窄， 民办高校的生源大战（ 过度竞争）以及公办高校的垄断（ 竞争不足） 都属于失度竞争。（２） 正外部效应。正外部效应是指某个经济行为主体在生产和消费活动过程中， 使他人或社会获得额外的收益， 而收益者又无须付出代价。显然，正外部效应是民办高等教育所具有的典型特征之一。（３） 信息不对称。民办高校与学生之间存在信息不对称现象， 学生往往得不到足够全面且真实的信息， 在这种情况下，容易导致“ 逆向选择” 和“ 道德风险”。（４） 规模经济。规模经济是指长期平均总成本随着产量增加而减少的特性。民办高校具有典型的规模经济特性，因此，民办高校为了追求规模效益， 一味迎合市场需求， 开设热门专业，办学出现同质化现象。更有甚者，不顾教学规律与教学质量， 普遍选择大班化教学。

矫正民办高等教育市场失灵， 政府需要承担的具体责任是：（1） 科学规划、 合理布局高等教育市场。相对于民办高校而言， 政府具有掌握信息的优势， 如大学适龄人口的变化、 整个高等教育的资源配置与结构、经济社会全面转型的人才需求预测，等等。因此， 政府有责任将民办高等教育纳入教育总规划， 对整个高等教育市场进行合理的布局， 包括适当控制民办高校数量、 明确民办高校办学定位等。（２）制定鼓励外部性内部化的政策。民办高校对经济社会发展具有正外部效应， 经济社会发展“ 搭” 了民办高校发展的“ 便车”，作为受益方的政府应当对民办高校还以一定的 “ 回报”。如明晰产权政策、营利性与非营利性的民办高校的分类管理等。（３） 强化质量监管。对民办高校加强办学质量监管是政府对受教育者受教育过程与结果公平负责的体现， 针对民办高校可能办学失范的领域，政府应当采取针对性的监管。如办学条件与办学规模的规定、 建立科学的评估体系等。（４） 做好服务，创建“ 服务型政府”。政府有着特有的资源优势， 应当为民办高校提供诸如信息、 关系协调、 培育教育中介组织等方面的服务。（本文刊于《江苏高教》2016年第6期）