民办高等教育是促进高等教育事业改革与发展的重要力量。

政府在发挥市场机制作用、尊重市场规律的同时，需注重对民办高校的政策引导。

应增强民办高校办学活力，拓展民办高等教育生存空间。

民办高等教育是我国民办教育事业的重要组成部分，是促进高等教育事业改革与发展的重要力量。准确把握民办高等教育发展的现实脉络，客观分析民办高等教育发展过程中存在的难题，及时研究民办高等教育领域的热点问题，能够为政府“大力支持民办教育”、“依法管理民办教育”提供参考依据，为进一步推动民办高校管理体制改革、加强内涵建设、提高办学质量提供思路和策略。

本研究主要包括近年来我国民办高等教育发展的基本现状和新进展新趋势等两个方面内容。其中，“民办高等教育发展的基本现状”部分，从学校机构、招生规模、专任教师、办学经费和校舍资产等五个方面，统计分析全国31个省（自治区、直辖市）的民办高等教育基本情况。“民办高等教育发展的新进展新趋势”部分，从政策趋势导向、民间资金办学、办学自主权、教师合法权益、办学行为等五个方面，总结归纳我国民办高等教育发展的新进展新趋势，并对民办高等教育发展过程中存在的问题进行成因分析。

自21世纪以来，我国民办高等教育快速发展，有效弥补了公办教育资源的不足，社会效益日渐凸显。

第一，民办高校及所占比例阶梯式增长。2003年-2007年，民办高校由175所增至297所，占全国高校的比例由8.29%增至12.8%。2008年，民办高校激增到640所，占比由12.8%增至24.03%。2008年-2013年，民办高校由640所增至718所，占全国高校的比例由24.03%增至28.82%。独立学院平缓发展，先增后减。从2004年的249所增至2010年的323所，占比由11.14%增至11.86%，后逐年下降至2013年的292所，占11.72%。

第二，民办高校招生及所占比例超常规增长。2004年-2007年，民办高校本科招生由2.16万人增至7.26万人，占全国高校本科招生的比例由1.03%增至2.57%。民办高校专科招生由29.73万人增至52.71万人，占全国高校专科招生的比例由12.52%增至18.57%。2008年，民办高校本科招生66.99万人，专科招生67.64万人，占比分别增至22.55%和21.78%。2008年-2013年，民办高校本科招生由66.99万人增至92.14万人，占比由22.55%增至24.16%。民办高校专科招生由67.64万人增至68.03万人，占比由21.78%降至21.37%。 

第三，民办高校专任教师及所占比例跨越式增长。2003年-2007年，民办高校专任教师由5.01万人增至8.94万人，占全国普通高校专任教师的比例由6.92%增至7.65%。2008年，民办高校专任教师激增至20.26万人，占比由7.65%增至16.37%。2008年-2013年，民办高校专任教师由20.26万人增至28.14万人，占比由16.37%增至18.8%。独立学院专任教师及所占比例逐年增长。2004年-2013年，独立学院专任教师由3.54万人增至13.88万人，占全国高校专任教师的比例由4.13%增至9.27%。

第四，民办高校教育经费收支水平逐年增长。2007年-2010年，民办高校教育经费总收入由341.09亿元增至570.13亿元，教育经费总支出由319.79亿元增至547.57亿元。民办高校教育经费总收入占全国普通高校教育经费总收入的比例，由2007年的9.39%增至2010年的10.37%。此外，民办高校教育经费收入主要依靠学杂费、举办单位和个人投入以及预算内教育经费三种途径，教育经费支出主要用于事业性经费支出。其中，2007年-2010年，学杂费收入由272.05亿元逐年增至481.55亿元；举办单位和个人投入变动较大，由31.88亿元减少至26.97亿元；预算内教育经费由8.24亿元逐年增至26.75亿元；事业性经费支出由289.64亿元逐年增至517.35亿元。

第五，民办高校校舍资产多样不一。在校舍方面，2011年全国民办高校教学科研及辅助用房建筑面积6770.04万平方米，行政办公用房建筑面积760.93万平方米，生活用房建筑面积5993.93万平方米。在资产方面，2011年全国民办高校占地面积34455.84万平方米，生均前三位依次为新疆、江西、内蒙古；图书43103.34万册，生均前三位依次为新疆、贵州、海南；教学用计算机103.32万台，生均前三位依次为北京、上海、浙江；固定资产2158.67亿元，生均前三位依次为上海、北京、辽宁；教学和科研仪器设备277.47亿元，生均前三位依次为北京、江西、海南。

可以看出，我国民办高等教育已初步形成一定的办学规模和办学实力。但是，与公办高校相比，民办高校办学时间较短，规模较小，实力较弱，尚未出现可与国内同类公办高校齐名的民办高校。同时，民办高校办学经费主要依靠学费收入，经费来源较为单一，加之政府对民办高校资助政策力度有限，致其实现自身良性滚动发展有待助力。

我国民办高校与公办高校办学主体不同，包含许多市场化行为，尤其体现在管理模式、办学资金、招揽生源、教师聘用、购置资产等方面。因此，政府在发挥市场机制作用、尊重市场规律的同时，需注重对民办高校的政策引导，做实宏观调控，弥补市场的风险和缺陷，保证民办高校健康发展。

第一，明确民办高校发展定位。如广州市提出鼓励创新体制机制和育人模式，支持优质民办学校品牌化、集团化发展。湖北省健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。

第二，将民办高等教育纳入地方发展规划，建立多部门联合统筹协调制度。如陕西省把民办高等教育纳入经济社会发展总体规划。广东省统筹协调全省民办教育，省编制、民政、工商、人力社保等部门，按各自分工负责民办学校法人及其分支机构登记，财政部门做好民办教育财政投入资金安排，税务部门依法落实民办学校税收优惠政策。

第三，教育部门依法督导民办高校。如江西省和山东省向民办高校派驻督导专员，担任校党委书记或党建联络员。浙江省建立专兼职结合的民办高校督导专员队伍，以督导组形式对民办高校办学情况进行监督，校党委书记为兼职督导员，协助专职督导组开展工作。

第四，实行风险保证金制度。如厦门市对存在一定办学风险、影响学校稳定的民办高校按学费收入的60%提取，统一存入指定银行共管账户。河北省从民办高校办学收入中提取一定比例作为风险保证金，用于学校意外事故或其他相关事宜的处理。

目前各地政府对民办教育的监督管理，主要存在以下问题：一是政府统筹规划和综合协调职能有待加强。部分地区和部门对民办高校的定位以及相关政策的认识依旧停留在传统水平，在促进民办高校健康发展方面较为保守。如清理纠正对民办高校歧视性政策，以及参照公办院校生均拨款对民办高校给予生均经费补贴等方面的进展较为缓慢。二是督导效果有待提高。督导专员一般是公办高校退休的领导，擅长对学校宏观管理，但难以应对监督民办高校的复杂性，尤其在监督民办高校财务管理业务方面缺乏手段。三是民办高校信息公开水平低，透明度有待提高。大部分民办高校的重要信息如财务资产等处于封闭状态，信息不对称，为部分学校的虚假宣传提供了灰色空间。

第一，完善法人分类登记办法。如温州市非营利性全日制民办学校由民政部门登记为民办事业单位法人，营利性全日制民办学校由工商部门登记为企业法人。

第二，明晰出资者产权权益。如浙江省捐资举办以外的非营利性学校，出资者拥有实际出资额（含存续期间追加投资额）的财产所有权，营利性民办学校所有者权益归投资者所有。捐资举办以外的民办学校存续期间，出资（投资）者对所有者权益（股权）可以增设、释股、转让、继承、赠与。非营利性民办学校一律按账面原值计价，营利性学校按市场规则操作。所有者权益流转要纳入所在地政府产权交易平台。

第三，积极探索混合制办学模式。如陕西省、广东省、潍坊市鼓励以国有资本、集体资本和非公有资本等形式举办混合制民办教育。贵阳市支持民间投资办学主体以合资、合作、参股的方式投资办学，通过土地、校舍等要素低租金或零租金等方式，交由品牌学校以品牌或管理输出等方式建设优质民办学校。

第四，通过抵押、公司担保、政府贴息拓展融资渠道。如贵阳市民办高校可分别以非教学设施和学校设施，向银行申请用于扩大和改善办学条件的抵押贷款。浙江省综合资质较高的民办学校，可用收费权和知识产权向银行申请质押贷款和信用贷款。

第五，完善财政扶持制度和财税优惠政策。如广州市对民办学历教育学校向列入规定招生计划的在籍学生提供学历教育劳务取得的收入免征营业税。

但是，各地在推进和探索民间资金进入教育领域过程中，面临两个问题：一是分类管理政策有待完善。各地现有分类政策标准不统一，试行分类管理后，民办高等教育的具体政策规定不明晰。民办高校举办者与政府部门就分类管理问题的态度存在明显差异，营利性与非营利性的二分法尚未融合民办高校的其他实际分类做法。二是民办高校法人属性界定模糊。国家层面对民办教育相关法律法规的修改尚未正式出台。“民办非企业单位”模糊法人属性的界定，造成了民办高校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇，产权制度、税收政策和融资政策等方面问题凸显。

第一，各级政府出台新举措简政放权。如国务院取消了教育部2项民办教育行政审批项目，包括省级人民政府自行审批、调整的高等职业学校使用超出规定命名范围的学校名称审批和民办学校聘任校长核准。四川省教育厅取消了民办学校聘任校长核准行政审批项目。

第二，扩大招生计划编制权限并增大收费定价权限。如浙江省民办高校在确保达到基本办学条件前提下，自主制定年度招生规模和分专业招生计划，审核备案后招生。同时，可选择本校当年专业总数25%以内的专业，在规定基准价基础上的50%浮动幅度内，自主制定具体学费标准，备案后公示执行。

第三，逐步放开专业设置权并自主开展教学活动。如浙江省教育厅按照民办高校的办学规模，比照同类公办高校，放宽20%比例核定专业设置总数。在专业设置总数内，允许民办高校在学科专业目录下自主设置除国家和省控制布点外的专业并确定专业方向。

但是，各地在落实民办高校办学自主权过程中，面临两个问题，一是民办高校缺少招生计划和招生方式自主权。大部分学校的招生仍遵循教育行政部门计划招生方式，确定生源比例、招生范围和录取标准。尤其是随着近年来适龄生源减少，民办高校招生受到较大影响，校舍设备闲置、教学资源浪费，甚至学校因生源不足而倒闭。二是民办高校设置受到限制。民办高校专业的设置和调整，尤其新设专业，审批手续繁琐，导致学校间的专业和课程设置同质化严重，削弱了市场竞争力和对社会需求的灵活适应能力。

第一，制定民办高校教师工资指导标准，提高工资水平。如厦门市要求参照本市企业最低工资标准，综合在厦各公办、民办高校教师平均工资水平，制定民办高校教师最低工资指导标准，鼓励、督促民办高校逐步提高教职工工资水平。

第二，实行优惠政策，加强民办高校人才引进工作。新疆人力资源和社会保障部门对外地招聘的与民办高校签订3年以上劳动合同的高学历高职称人才，按引进人才办理相关落户手续。

第三，促进民办高校教师专业发展，加强师资队伍建设。如义乌市将民办学校教师纳入与公办学校教师同系列、同要求、同待遇的教师培训计划中，在民办学校教师参加职务评审、业务竞赛、评优评先等方面，指标计划单列。

第四，完善民办高校教师社保体系，缩减待遇差距。如济源市采取直接补助方式，以上年全市最低工资标准为基数按30%的比例，对民办学校教师社会保险和住房公积金学校缴纳部分给予补助。

但是，各地在保障民办高校教师合法权益过程中，主要存在以下问题：一是教师社会地位不高，身份编制不清。一些地方政府教育行政部门对民办教师权益保障认识不足，致使民办教师与公办教师具有“同等法律地位”无法有效落实，影响教师及社会大众对民办教师身份的认同。二是职称评聘不畅，专业发展受限。与公办学校相比，民办教师水平偏低，在职称职务评聘、表彰奖励、申请科研项目、交流培训等方面，存在渠道不畅或者明显歧视的情况。同时，职称评聘指标少、发展动力不足等因素影响也民办学校教师的专业发展。三是薪酬待遇较低，社会保障不足。一些举办者对教师队伍建设尤其是提高教师待遇方面缺乏实质性举措，没有按规定购买保险，致使教师队伍存在不稳定因素。此外，由于缺乏有效监督问责，教师聘任违法违规现象时有发生，薪酬待遇和社会保险体系有待完善。

第一，政府加强对民办高校招生简章和广告监管。如北京市专门针对民办高等教育机构的招生活动做出详细严格的规定，把民办学校的招生简章和广告管理纳入更加细致规范的轨道。

第二，建立民办高校在学生退学退费方面的实施细则。如北京市全日制学校学生在课程开始后一个月内提出退学，学校应核退不低于80%的本学期学费；一个月至两个月以内提出退学，学校应核退不低于60%的本学期学费；两个月后提出退学，学校可以不退本学期学费。

第三，完善民办高校内部治理结构。如陕西省非营利性学校决策机构成员、校长及总务、财务、人事等主要部门负责人之间，实行亲属回避制度。上海市民办学校决策机构由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，可吸纳教育专家和社会知名人士参加。

但是，各地在规范民办高校办学行为过程中，主要存在以下问题：一是民办高校的管理服务涉及部门较多，虽然相关法规明确了民办学校招生简章和广告行为的管理部门，但缺少招生简章和广告内容核心要素和监管工作细则规定，易引发多头管理、政出多门、职能交叉甚至冲突无序的问题。尤其是招生过程中存在过度宣传、故意隐瞒、欺骗欺诈、恶性竞争等现象，严重影响民办教育的健康发展。二是目前各省民办教育相关法规条例未对民办高校办学风险防范机制做出明确规定。若出现重大学生伤害事故、举办者恶意抽逃办学资金等情况时，学生退学退费等权益受损风险较大。三是民办高校决策层与管理层目标不统一时，学校理（董）事长、校长之间权力的“越位”和“缺位”问题比较突出。同时，监督制约机制不健全，教职工参与民主管理、民主监督的权力受限，难以有效防止权力滥用。

伴随民办学校分类管理政策的实施，进一步完善民办高等教育法律法规政策体系，增强民办高校办学活力，以及拓展民办高等教育生存空间，我国民办高等教育事业必将在改革深化、时间推移中实现新发展和进步。

第一，从法律法规政策上营造民办高等教育发展的良好环境，并强化战略规划。一是从国家法制源头修订完善《民办教育促进法》及实施条例等相关法律法规。在试点基础上，立足国情推进建立民办学校分类管理制度，制定具体政策，进而解决民办高校法人属性及其登记问题，消除民办学校教师权益保障的法律障碍。同时，重点清理纠正教育、财政、税收、金融、土地、建设、社会保障等方面不利于民办教育发展的各类歧视性政策，保护民办高校及其相关方的合法权益，完善促进民办教育发展的政策。二是健全国家层面民办教育改革综合协调机制。建立由国务院各有关部委参与的全国民办教育改革综合协调机制，加强领导、明确职责、落实分工，定期研究和协调解决民办教育发展的重大问题。三是各地应为民办教育发展预留充足的空间。在制定规划和配置公共教育服务资源时，特别是配置新增教育资源时，应统筹考虑由社会资本举办民办学校并提供教育服务。

第二，保障民办高校利益相关者权益，打通筹资渠道，增强办学活力。一是尽快完善相关制度，协调解决民办高校在产权、用地、融资、税费减免等方面的衔接问题并做出明确规定。健全民办高校并购重组和举办者变更退出机制，规范民办高校产权确认和流转制度。依据分类管理标准，针对不同类型民办高校在产权确认和流转方面制定相应措施，明确各类民办高校利益相关者的产权权益。二是逐步建立民办高校办学质量和信用评价体系。既提高银行给民办高校贷款的积极性，也为民办高校争取到更多优惠的贷款条件。三是设立民办高校国家专项资金，构建民办高校发展的差异化政策。通过专项资金对民办高校给予一定生均拨款补助，逐步使民办学校学费、财政补助与公办学校的学费、生均补助持平。同时，加大政策和资金支持的差别化扶持力度，通过示范试点带动并创建一批高水平、优质特色民办学校。

第三，各级政府积极转变管理方式，逐步扩大并落实民办高校办学自主权。一是统筹立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，完善民办教育相关法律和操作细则，并增加其实践性和可操作性。在规定民办高校办学自主权的同时，明确相关主体承担的义务及法律责任。二是完善相关配套制度，逐步扩大本科层次招生自主权。支持民办学校特色办学，根据经济社会发展需求自主调整优化学科专业。以营利性、非营利性为标准分类实施民办学校收费制度，按照“成本定价，适当盈利，市场调节”的原则，实行民办学校收费备案、公示制度。

第四，明确民办高校教师分类扶持思路，保障教师合法权益。一是按照民办学校注册登记的法人性质，在营利性和非营利性民办学校分类扶持框架下，重点扶持非营利性、高质量、有特色的民办高校。在分类扶持基础上，对工作年限、社保缴纳年限和职衔层次等方面，采取积分制等方式，设置阶梯式教师权益保障政策，体现出教师个体差异特征。二是将营利性和非营利性民办教师统一纳入与公办学校教师同等待遇的培养培训、评奖评优、职称评审计划。逐步下放职称评审权，探索建立符合民办高校教师职业特点和队伍实情的分类评价、民办学校自主评聘、政府宏观管理的职称评聘制度。建立教职工年金制度，加强教师队伍建设和骨干教师培养等项目的支持力度，为民办高校教师队伍建设和权益保障奠定物质基础。三是非营利性民办高校教师编制比例应与本地同级同类公办学校大体平衡，并按公办学校教师标准参加社会保险，基本退休费以档案工资为依据，享受与公办学校教师同等的退休待遇，政府给予一定比例的补贴。营利性民办高校教师参加企业职工社会保险，并通过购买服务鼓励学校建立企业年金制度，提高教师退休养老金。

第五，不断完善民办高校信息公开制度，有效发挥各方联动监督效能。一是根据有关法律法规，引导民办高校对外公开“常规性信息”和“重大临时事项”。“常规性信息”包括：学校章程；学校各年级学历教育和非学历教育人数等。“重大临时事项”包括：学校名称、层次、类别的变更；学校分立、合并；举办者、投资者、法人代表、董事和校长的变动等。二是教育行政部门在进一步加大年检力度同时，优化年检结果公开渠道，扩大年检结果公布范围，让更多受教育者及家长、社会大众等了解年检结果，并将年检结果作为其选择民办学校的参考依据。三是政府加强对民办高校日常管理及财务工作的规范化监督，重点监管民办高校是否按其章程规定建立健全内部管理制度、对法律法规的落实情况，以及学校财务管理等方面。同时，引导和支持中介组织积极发挥教育评估监测作用，通过提供专业评价服务为政府决策提供参考，为学校改进教学提供依据，为社会公众监督提供信息。 

【作者单位：周海涛，北京师范大学教育学部；刘侠，北方工业大学发展规划处】