图1 高等教育的公益性程度、分类管理和资源优化分配

图1中第2个板块（即非营利性民办高校板块）的公益性低于第1个板块（公立高校）、市场性则低于第3个板块（营利性民办高校）。这是因为，非营利性民办高校不开设大量的博士生项目、博雅教育、基础性研究、或者冷僻专业，也较少承担文化传承的社会责任，所以其教育产品的公益性低于公立高等教育。但是，非营利型普通本科及以上教育的公益性高于应用型本科及以下教育，而其市场性则低于后者，特别是低于营利性应用型本科及以下教育。 

所以，第2板块的公益性低于第一板块、但高于第3板块，市场性则高于第一板块、但低于第3板块，应该享受高于第3板块的税收优惠和财政支持，同时承担部分社会责任，提供公益性程度小于公办高校（第1板块）的教育产品，主要从事本科教育和部分研究生教育，偏重于应用性科研。第3板块的营利性高校则应紧贴市场需求，随行就市，在教育产品供给上选择规模最小、灵活性最大、地点最方便的办学模式，承担少量应用性科研和其他社会责任，提供本科及以下教育和应用性、技能型、就业型专业，从而起到为前两类学校拾遗补缺的作用。图1中第2和第3板块的区别也正是《修改决定》中对于不同类别民办高校实施“差别化扶持政策”的主要依据。

所以，分类管理如果成功实施，不同类别的学校可以各自在不同程度的政策和财政支持下发挥各自的优势，办出特色，从而使社会资源得到最大程度的优化分配。公立高校在财政的最大程度支持下不仅收取低学费，同时还提供公益性程度最高的教育服务产品；非营利性民办高校享受税收优惠和一定程度的财政支持，同时承担部分社会责任，提供公益性程度小于公办高校的教育产品；营利性高校则紧贴市场需求，随行就市，提供市场可交易性、可兑换性最高的教育产品，从而起到为前两类学校拾遗补缺的作用。所以，分类管理实际上也是促使不同类别的高校实现转型、实现教育供给侧改革的必要手段，而高校的转型、特色发展、以及供给侧改革做好了，整个社会的资源就能够得到优化分配。

五、有效实施分类管理的政策建议

分类管理得以有效实施的益处显而易见，但“有效实施”并不是一蹴而就的。在成熟的市场经济中，社会经济和科学技术的发展会自然导致高校的分类发展。但中国的情形不同，有着极其复杂的民办高校创始、发展、以及产权状况。分类管理的实施细则将由各省出台，并且在时间上没有限制性规定。这就意味着现有的民办高校有较充裕的时间徘徊和思考。

严格分类后的非营利性民办高等教育对于举办者来说实际上是以捐资办学为基础，是将很多企业家转变为教育家和社会公益家。这种转变的跨度很大，只有少数具有奉献精神和对办学具有高尚情怀的举办者愿意在现有条件下做出这一选择。他们如何做出选择与各地的政策制定直接相关。目前，虽然民办高等教育举办者选择非营利性办学模式的人数在增加，非营利性民办高校联盟成员也由2013年12月的26家扩展到2016年的74家，但大多数民办高校对分类管理的热情有限。[12]吴华预测大部分民办高校在严格分类下会选择营利性模式；[13]董圣足根据对1391位民办学校举办者的意向调查发现，对于修订案草案规定取消“合理回报”、自主选择营利性和非营利性，只有２８％的举办者会继续选择维持非营利性民办学校办学形态，而５６．５％的举办者倾向选择转设为营利性民办学校。[14]

图2给出中国民办高校分类管理的现状、预测和政策建议。图中下半部分显示目前民办高校对于分类管理的取向：即在现有条件下，大多数举办者会选择营利性模式，小部分选择非营利性模式，而更大部分还在徘徊、观望。所以，要使民办高校、特别是那些还有待转设的独立学院能够在自愿的原则下理性地做出有利于社会发展的选择，制度和政策设计的科学、合理性至关重要。

首先，要使更多观望者自愿选择非营利性模式，政府的财政和政策支持必须足够优惠。对于如何有效实施分类管理，专家们给出的政策建议大都强调自愿原则、逐渐过渡、政策激励。[15][16][17][18]董圣足建议以奖励方式返还出资人投入部分，尝试建立教育资产公益信托制度，保留出资人投入资产的最终归属权，放宽对民办学校办学硬件条件的要求并给予收入和利润的税收优惠，同时加强对他们的审查、过程监管、和危机干预制度。[19]综合已有研究和作者自己的思考，作者将基于理性预测的政策建议置于图2的上半部分。这些必要的优惠政策包括：更多财政拨款，税收、土地、融资优惠，冠名权，一次性资本兑现作为奖励，财产归属期权，减少行政干预。这些政策优惠的一部分已经在《修改决定》中得以确定，另一部分则期待各地方政府根据本地情况制定出台。

     要使更多观望者理性地选择营利性模式，三条政策将起到至关重要的作用如图2所示：一是让营利性高校享受略低于非教育类企业的税收，因为即使是营利性高校所提供的教育也具有一定程度的公益性，不同于一般企业生产的、可以完全排他的消费品；二是准许营利民办高校进入高等学历教育，而目前他们还被拒之门外；三是营利性民办高校必须拥有招生自主权。这一条也是最重要的。因为是否能够在招生上自主决策，直接关系到营利性民办高校是否能真正行使追求利润最大化的权利。如果不能行使，那么他们就根本不算营利性高校。如果行使，他们就必须能够自主决定招什么样的生、招多少生。

图2 中国民办高校分类管理取向：现状、预测和政策建议

与此同时，还应对营利性民办高校实施有效的监管。美国受托责任办公室和美国参议院卫生、教育、劳工、退休金委员会对营利性高校的调查报告显示，营利性高校存在多种不规范行为，并导致学生利益得不到保护，财政性教育支出被滥用。[20][21] Bailey, Badway, Gumport的研究也发现，为了追求市场交易性和兑现性，营利性高等教育往往只追求单一的就业率，而这种单一模式导致的是低质量的高等教育。更加严重的情况是，为了实现利润最大化，营利性高校只追求招生收入，并不在乎学生是否受到有质量的教育，甚至不在乎学生的就业率。比如营利性高校采用企业的营销方式、甚至虚假手段招生，而学生进校后因为得不到有质量的教育和服务而大量辍学。[22]这是营利性高等教育在缺乏有效监管和规制情况下所产生的市场失败。所以，中国在将来的分类管理中，必须对营利性高校实施有效监管和规制，减少和防范市场失败的发生。

六、结语

中国近年来出台的一系列高等教育法律法规确定了民办高校以及营利性民办高校的合法地位，而2016年11月7日通过的《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》更是给出了对民办营利性和非营利性高校实施分类管理的具体原则。《修改决定》不仅符合国际规范，也体现了中国特色，更是教育规律的要求，所以是民办教育改革发展新的里程碑。

随着政策法规的出台，民办高校举办者将在自愿原则基础上根据新政策所带来的注册状态、收入和财产分配模式、治理和运营模式等多个方面的变化在营利性和非营利性办学模式之间做出选择。作者在本研究中的分析和论证显示，如果分类管理得以科学实施，举办者在自愿、理性基础上做出的选择将会带来高校和社会之所“得”大于个人之所“失”、从而社会“净得”为正的结果，而社会“净得”则主要来自科学的分类管理能够使不同类别的高校更好地发挥各自的比较优势和办学特色，从而使资源得到更加优化的分配。所以，分类管理也是高等教育实施供给侧改革的必要措施。

但在中国，分类管理是基于极为复杂的民办高等教育现状，而且在很大程度上是市场和行政双重驱动。所以，民办高等教育分类管理的成功还需要时间和一系列科学的、更加细化的制度设计。要能成功使现有举办者选择非营利模式，这种制度设计就必须使他们既能在物质上觉得不亏，又在精神上享受从企业家向教育家的转变，所以必须有包括更多财政拨款，税收、土地、融资优惠，冠名权，对举办者的一次性资本兑现奖励，对于财产归属的期权等财政和税收政策支持。同时，要能够成功使现有举办者选择营利性模式，制度设计则需要在准许他们进入高等学历教育的基础上，对他们放开招生管制，从而使他们能够根据市场供需情况的变化调整规模，真正做到能够实现利润最大化。在允许营利性高校实现利润最大化的同时，还必须吸取成熟市场经济国家的经验和教训，对营利性高校的办学行为和质量加强监管，以保护学生利益，防范市场失败。

参考文献

[1] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201612/t20161213_291732.html.

[2][7][13]吴华，重新审视民办学校分类管理的理由(J)，教育经济评论，2016年7月，（第一卷，第二期）vol. 1, no. 2，pp. 3-7.

[3][15]王烽，营利性与非营利性民办学校分类管理的几个重大问题（J），教育经济评论，2016年7月，（第一卷，第二期）vol.1, no. 2，pp. 7-12.

[4][16]周海涛，有序推进民办学校分类管理改革（J），教育经济评论，2016年7月，（第一卷，第二期）vol. 1, no. 2，pp.12-16.

[5][18]黄藤，从办学实践谈民办高校分类管理（J），教育经济评论，2016年7月，（第一卷，第二期）vol. 1, no. 2，pp.19-22.

[6][14][17][19]董圣足，民办学校分类管理：冲突与调适（J），教育经济评论，2016年7月，（第一卷，第二期）vol. 1, no. 2，pp. 16-19.

[8] Milton Friedman（1962）, Capitalism and Freedom, Chicago: University of ChicagoPress.

[9]Horace Mann（1846）, “Tenth Annual Report of the Secretary of the Massachusetts StateBoard of Education,” in Horace Mann, AnnualReports on Education, Boston: Horace B. Fuller.

[10] Eric Hanushek（2002）,“Publicly Provided Education,” in Alan J.Auerbach and Martin Feldstein, eds., Handbook of Public Economics, Amsterdam: North-Holland, pp.2045-2141.

[11] Nancy Birdsall（1996）, “PublicSpending on Higher Education in Developing Countries: Too Much or Too Little?”Economics of EducationReview, vol.15, no. 4：407-419

[12]黄藤,民办教育发展的新机遇(J),民办教育新观察,2016年第11期，p1.

[20] GAO（GovernmentAccountability Office）（2010），“For-ProfitColleges: Undercover Testing Finds Colleges Encouraged Fraud and Engaged inDeceptive and Questionable Marketing Practices,”Testimony before the Committee on Health, Education, Labor, and Pension, US Senate.Revised version, November 30.

[21]SenateCommitteeonHealth,Education,Labor,andPensions, “Executive Summary”, For Profit Higher Education: The Failure to Safeguard the FederalInvestment and Ensure Student Success，July，30,2012，http://www.help.senate.gov/imo/media/for_profit_report/ExecutiveSummary.pd.

    [22]Thomas Bailey, Norena Badway, Patrcia J. Gumport（2001），“For-profit Higher Education andCommunity Colleges,” National Center for PostsecondaryImprovement, Stanford, CA.