作者简介：原四川大学副校长。1982年8月获四川大学政治经济学系学士学位，1990年8月获宾夕法尼亚州立大学经济系博士学位。先后受聘美国印第安纳州立大学（Indiana State University）正教授（终身教职）、四川大学特聘教授。

历任印第安纳州立大学文理学院教授委员会主席、中国旅美社会科学教授学会常务副会长、中国留美经济学会学术出版委员会主席、中国留美经济学会会长、四川大学副校长、四川大学锦江学院院长、四川大学经济发展研究院院长等职。

长期致力于中国企业改革、城市化、宏观经济政策、比较经济制度、高等教育改革等领域的研究。著有英文、中文学术专著10余部，发表英文、中文学术论文60余篇。

曾获印第安纳州立大学文理学院杰出教授、优秀教学奖、杰出指导教授奖、多元文化倡导教授奖，财政部“全国行政事业单位资产清查工作先进个人”奖，眉山市第二届“杰出人才贡献奖”，“2008四川十大教育风云人物”奖。

一、引言

为建设“教育强国”,我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中做出部署，要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。为了使“分类管理”顺利进行，2015年12月底全国人大常委会审议通过了《教育法》和《高等教育法》修订案，取消了对于举办营利性学校的禁止性规定，从法律法规上扫除了营利性与非营利性民办学校分类管理的障碍。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称《修改决定》），是民办教育改革发展新的里程碑。

民办高校的分类一直存在，只是在营利性和非营利性模式的选择上，过去举办者们都选择了非营利性模式，并且他们当中的一部分还享受着合理回报。吴华（2016）把这种不严格的分类称为“分类管理1”，把将要实施的更加严格的分类称为“分类管理2”。按照《修改决定》，[1]现在的分类是更严格意义上的、与国际基本接轨的分类，即非营利性教育不能要求回报，办学剩余只能用于继续办学，但对于现有的民办学校，《修改决定》规定学校在选定非营利性办学模式时或者终止办学时，出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励。为简单明了起见，作者在下面的讨论中把将要实施的更加严格的分类管理称为“严格分类”。

关于“严格分类”管理的必要性、条件成熟性、可行性、以及所需要的政策支撑，学者们在《修改决定》出台前就有过激烈的讨论。比如，吴华[2]认为“分类管理2”对促进民办教育发展的理由还不能得到充分论证，而王烽、[3]周海涛、[4]黄藤、[5]董圣足[6]等都认为严格的分类管理势在必行。王烽、周海涛等还指出分类管理是实现依法治教、完善教育治理体系的内在要求。对于如何有效实施分类管理，专家们给出的政策建议也不尽相同。吴华（2016）强调合理补偿，普遍资助，并放松政府规制，强化信息披露；王烽（2016）建议按照“捐资办学”、“出资办学”（不要求回报）、“投资办学”三类进行划分，逐步过渡；周海涛（2016）强调自愿进出，实施结构性减税和差异性税收；董圣足（2016）建议以奖励方式返还出资人投入部分，尝试建立教育资产公益信托制度，保留出资人投入资产的最终归属权，放宽对民办学校办学硬件条件的要求并给予收入和利润的税收优惠，同时加强对他们的审查、过程监管、和危机干预制度。我们将在后面的讨论中看到，学者和专家们的很多意见和建议都在新近出台的《修改决定》中得到了体现。

本文从社会资源优化分配的角度分析和论证“严格分类”的意义。与已存研究相比，这是一个相对新、并类属于教育经济学的研究角度。作者首先在下面的第二部分分析中国实施严格分类管理前后民办高校在登记注册状态、投资回报、办学剩余处置、资产归属、税收、财政支持、师资、招生和学费政策、治理模式、经营模式取向等多个方面的变化情况。在此基础上，第三部分分析得出分类管理给高校作为微观个体和社会作为宏观整体带来的“得”与“失”，并论证社会“净得”为正。第四部分从分类管理、教育的外部性规律、以及高校比较优势这几个变量的关系出发，论证社会“净得”的源头是分类管理所带来的资源优化分配效应。作者的论证显示，科学实施分类管理将使不同类别的高校更好地发挥各自的比较优势和办学特色，从而使资源得到优化分配，使社会“净得”为正。第五部分探讨要在自愿条件下有效实现分类管理，什么样的政策条件可以起到促使目前处于“观望”状态的举办者理性地选择营利性或者非营利性民办高等教育办学模式。第六部分给出结语。

二、分类管理对民办高校的直接影响

为了使分类管理的内涵更容易理解，作者首先根据现状和《修改决定》,从一些关键变量入手，对严格分类前后民办高校在注册状态，办学回报和办学剩余、资产归属处置，税收和财政支持，招生和学费政策，融资渠道，治理和经营模式等几个方面将要受到的影响进行解读和比较分析，并将比较分析的结果总结在表1中。

目前，中国民办高校没有严格意义上的营利性高校。几乎所有的民办高校都选择了民办非营利性高校的身份，[7]并注册为民办非企业单位，虽然他们当中有一部分享受合理回报。所以，所有民办高校从类别上看是基本相同的，互为约等于关系，如表1所示。将要实施的严格分类就是要改变这种现象，要求高校明确注册为营利性或者非营利性高校，并且强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位，规定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策，明确了国家鼓励方向。

严格实施分类管理后，非营利性民办高校不能再享有“合理回报”，而营利性高校则可以追求利润最大化；非营利性高校的办学剩余必须留在校内继续用于办学，而营利性高校则可以自主分配。对于资产的处置，“对于现有的民办学校，《修改决定》规定学校终止时，出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励”。这一点是由中国特殊国情所致，因为现有民办高校的创建和运营伴随着很多的探索性实践和相对集中的产权归属，从而不同于国际惯例的非营利性或者营利性机构。

在税收上，根据《修改决定》所阐明的两类学校均可享受“税收优惠”，但同时又有“差别化扶持政策”的精神。非营利性高校将享受与公办高校一样的税收条件，营利性高校将享受低于企业、但高于非营利性高校的税收政策。目前对民办高校的财政支持主要由各省决定，有的给民办高校予专项资金支持，有的则按生均计算。严格分类后，营利性高校不再享受财政支持，而非营利性民办高校的财政支持可能进一步增加，以鼓励这些学校更好地为地方经济服务。

在办学自主权上，严格分类后营利性高校应该拥有更多自主权，以真正实现按照市场的需求提供教育服务，并争取利润最大化。在招生政策上，严格分类后非营利性高校会得到政府更多的青睐，而营利性高校则必须更贴近市场；营利性高校的学费将随行就市，而非营利性高校则必须以成本为基础，并按要求进行公示；营利性高校的融资渠道将得以拓宽，除了银行贷款外，还可以上市融资，而非营利性高校则只能依靠银行贷款；在治理模式上，营利性和非营利性民办高校都实行董事会领导下的校长负责制，但这一制度在操作过程中的内涵是不同的。美国的经验显示，与传统的大学校长相比，营利性高校的校长更类似于企业雇用的职业经理人。在严格分类前，所有的民办高校都具备“非营利”的身份，但他们的经营模式和发展目标是不同的，有的在追求回报，有的在谋求生存，有的则已决定走公益性办学之路，以创百年名校为目标。所以，《修改决定》的出台是在民办高校得到某种程度的自然分化之后，具有一定的“水到渠成”和势在必行的特点。而在严格分类后，追求利润的和追求社会声誉的高校将更加泾渭分明，并且享受不同的社会和政策待遇。

表1 中国民办高校分类前后比较

注: 表中问号处表示该项变量的变化方向不确定，《修改决定》没有明确表述，在操作中也可能根据各省的情况而定。

三、分类管理的“得”与“失”

对于民办高校来说，严格分类意味着既有“得”，也有“失”。他们需要理性权衡得失，做出分类选择。作者将严格分类后的“得”“失”“无变化”总结在表2中，然后基于对表2的分析，得出分类给整个社会带来的利益变化，并将其总结在表3中。

从表2可以看出，对于非营利性高校来说，严格分类使他们的注册身份从民办非企业变为类似事业单位，从而更容易获得社会信任，而且政府的财政支持和招生政策也会更向他们倾斜。这些将更有利于非营利性高校的招生和运营，显然是“得”。与此同时，营利性高校的身份变化则为他们的招生带来更多风险，而且他们不仅不能得到财政支持，还必须像企业一样交税，所以，这些方面显然属于“失”。

但严格分类后，非营利性高校举办者不再享受“合理回报”，而且必须采纳更加严格的现代大学治理模式，承担更多社会责任，并且比营利性高校接受更多来自政府和纳税人的监督。所以，对于非营利性高校的举办者来说，相当于为了得到更好的办学声誉、政策支持、和可持续发展而牺牲了企业家自由办学、赚钱、和财富分配的机会。这是一个以个人的“失”换取学校的“得”的过程。而非营利高校举办者既然理性地做了这一选择，是因为他/她在权衡得失后认为从企业家到未来教育家的转变是值得的，因为社会利益和个人精神追求的“精神”之“得”大于“物质”之“失”。作者将这一计算总结在表3中。对于营利性高校的举办者来说，严格分类后虽然必须经历更多招生的风险，但得到的却是利润最大化的机会，是对于办学剩余的自由支配权和学校财产的处置权，而且治理模式将更加灵活，管理自主权进一步增加（总结见表2）。很显然，如果举办者理性地选择了营利性模式，他/她预期的“得”也是大于“失”的，从而对整个社会来说也是一种净“得”，如表3所示。而且，营利性高校的“得”与“失”都很明确地归属于举办者。

表2 严格分类管理后高校利益变化分析

注: 表中问号处表示该项变量的变化方向不完全确定，《修改决定》没有明确表述，在操作中也可能根据各省的情况而定。

表3 严格分类管理后社会利益变化分析

四、分类管理可带来的资源优化分配效应

上述中，作者把基于表2对微观个体的“得”与“失”的分析延伸至表3中，呈现出严格分类后整个社会利益变化为正，即给定政策条件，非营利性和营利性高校的自愿、理性选择都是基于“得”大于“失”的权衡结果，从而社会净得自然为正。那么，表3计算和总结得到的社会净所得源于什么呢？要回答这个问题，我们需要重温关于教育产品公益性的经典理论：教育是一个比较典型的、具有较强正面外溢性的产品，也因此被称为半公益性产品，从而其投资的社会回报大于个人回报、全社会回报大于地方社会回报。在这种情况下，如果完全依靠市场力量对其投资和生产，就会产生投资不足和资源错配的市场失败现象（Friedman，1962；Mann，1846；Hanushek，2002；Birdsall，1996）。而这种理论是支持高等教育、特别是本科以上高等教育应该主要由政府和社会承担的最重要依据。也就是说，教育的公益性越强，公办的程度就应该越高；相反，公益性越弱，市场承担的可行性和必要性就越强。

图1描述了高等教育的公益性程度与不同类型教育产品之间的关系，而这种关系同时也反映了教育的内在规律。实施科学的分类管理就是将不同类型的教育资源（即各类高校）更优化地分配于具有不同公益性和市场性的教育产品，从而使各类高校能够更好地按照教育规律发挥各自的特色和比较优势。这一资源优化分配的过程实际上也是各类高校按照市场需求实现转型和供给侧改革的过程。

如图1所示，教育因为其产品和服务的正面外溢性（positive externalities）程度的不同而具有不同程度的公益性。比如基础理论研究和博雅课程，高科技研发和扩散，硕士生、博士生培养，冷僻专业开设和文化传承，这些教育产品有利于宏观经济和社会的可持续发展，但其价值往往不能在短期就业实践和市场交易中兑现，而且这些产品较难为供给者本身带来收益，其好处的很大部分都外溢给了社会，从而具有很高的公益性，所以不是营利性高校的兴趣所在。如果让市场来承担这样的项目，就会出现市场失败，因为利润最大化的追求者会避免这类使他们无法收回成本并获得利润的教育产品。所以，这样的教育产品只能由公立高校通过政府财政的支持来提供给社会。这就是图1中的第1个板块，即公办高校板块[i]。（本文《教育发展研究》2017年第三3期）

[i]其实公立高校也是分类中的一种，但本文主要聚焦民办营利性和非营利性的分类。