《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020年)》明确提出，今后一个时期是建设教育强国、基本实现教育现代化的关键时期，也是推进高等教育发展转型的关键阶段。2012年，党的十八大明确提出，“推动高等教育发展转型”，走以质量提升为核心的内涵发展道路。2014年2月，李克强在国务院常务会议上明确提出要“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”。这些均表明高校转型发展已上升到国家意志层面。作为“我国教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，民办高等教育发展转型也是题中应有之义。

关于民办高校发展转型，有人认为应该包括以下方面: ( 1) 从补充性作用向发展性作用转型; ( 2)从边缘化地位向主流化地位转型; ( 3) 从趋同化模式向多元化模式转型; ( 4) 从机遇性发展向实力性发展转型①。然而，转型就其本质而言是一种变革，是民办高校经营方向、发展模式及其相应的组织方式、资源配置方式的转变，其核心就是从那种片面追求规模增长的外延式发展向以关注质量与效益提升的内涵建设转型，以更开放的姿态主动适应经济发展新常态，走内涵式、应用型的发展道路，不断提升办学水平和育人质量。当然，民办高校发展转型不是一蹴而就的，它是一个系统性工程，既有赖于民办高校自身的努力，也需要政府强有力的政策应对与引导。鉴于大多数研究者往往从学校的角度来看民办高校发展转型，本文拟从政府制度安排视角审视民办高校转型发展，以求教于方家。

一、发展转型: 新时期民办高等教育发展的必然选择

民办高校从外延式发展向内涵式、应用型发展的根本转变，既是经济“新常态”下的必然和必须，也是我国高等教育发展的客观要求，还是新时期民办高校自身持续健康发展的必由之路。

(一) 发展转型是适应新时期经济新常态的客观需要

当前，中国经济已经步入中高速增长、结构优化升级、创新驱动的新常态。经济发展的新常态关键在于创新驱动，创新动力来源于高素质创新人才培养。高校是培养高素质人才的主阵地。经济新常态必定催生人才培养新要求。为满足新要求，高校必须主动适应、积极作为。一方面，高校要主动适应产业结构升级和制造强国战略的需要，向应用型学校转型发展。在某种程度上可以说，要打造中国经济的升级版，必然要以中国高等教育的升级版为基石。如果高校不能培养出大量符合社会需要的应用型人才，我国经济转型升级就会遇到阻碍。高校转型发展也是经济新常态下推动我国经济结构转型升级的关键所在。另一方面，高校把提高人才培养质量放在教育发展新常态的核心地位。新常态下的高等教育发展必须是有质量、有效益、可持续的发展，应该是以就业充分、效率提高、结构优化为支撑的发展。这必然要求高等学校以提高人才培养质量为核心，加强学校内涵式建设，在人才培养方面更加注重对用人需求的主动适应，更加注重对知识结构的优化，更加注重对实践技能的有效训练，更加注重对创新思维的真正养成，更加注重对就业创业能力的持续提升。作为“我国教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，民办高校不能对经济发展新常态下的人才需求熟视无睹，也要对自身发展模式和人才培养模式的变革进行深层的反思和认识。民办高校只有真正将自身发展置身于我国经济社会进入转型升级“新常态”背景中，加快转型步伐，走内涵式、应用型的发展道路，不断提升服务经济社会发展的能力和水平，才能在新时期经济社会发展“新常态”中有所作为。

(二) 发展转型是高等教育发展的内在需要

伴随我国高教市场由卖方市场向买方市场的转变以及人民生活水平的提高，人民群众对高等教育提出了更高要求，呈现出从“有学上”向“上好学”的整体转变。“上一个好学校”，享受优质高等教育资源，成为新时期人民群众愈来愈强烈的愿望和行为选择。同时，伴随我国适龄人口的减少，生源剧减的问题日趋凸显。2011—2015 年间，大学学龄人口规模保持每年0.5%的下降速度，下降趋势要持续到2028年。毫无疑问，适龄人口的减少和人民群众对优质教育资源的需要，客观要求包括民办高校在内的所有高等学校“顺时而动”，变革发展思路，从倚重规模扩张向以品质提升、特色培育为核心的内涵式发展道路转变。否则，就有可能成为“历史陈迹”。因此，由外延式发展向内涵式建设转型，是新时期民办高校顺应高等教育发展新趋势、积极回应人民群众新诉求的客观选择，也是民办高校从主要遵循市场规律到主要遵循教育规律的回归。

( 三) 发展转型是民办高校自身持续健康发展的现实需要

近年来，我国民办高等教育取得丰硕的成绩。但是，我们也要清醒地认识到，由于先天不足、制度滞后等因素影响，我国民办高校的办学现状令人担忧，还不能适应经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求，一些薄弱环节和问题亟待破解。比如:财力支撑的单一性导致学校发展后劲不足; 生源剧减背景下不公平竞争导致学校生存空间日益缩小;师资队伍结构失衡难以适应民办高校的办学规模，制约着教学质量提升; 专业设置趋同，不能适应区域经济社会发展，导致人才培养效益和从业质量难以提升; 学校“家族式”管理盛行，难以充分保障教育公益性实现，导致社会认同感难以提升。以上问题业已严重制约民办高校持续健康发展，迫使民办高校不得不停止粗放式的外延发展步伐，转向检视并解决上述束缚自身长远发展的内涵问题。可以说，加强内涵建设，实现转型发展，已成为新时期民办高校实现自身持续健康发展的现实选择。

二、民办高校发展转型面临的障碍

如前所述，无论是从我国经济社会发展对高等教育的需求看，还是由市场需求变化所引发的高等教育资源供求关系的调整，抑或民办高等教育自身发展的现状看，当前民办高校转型发展都可谓是刻不容缓。但是，我们还必须认识到，当前民办高校发展转型面临着观念上尤其是制度性的问题和障碍。这些障碍与困难也亟待破解。

(一) 社会观念障碍: 民办高校得不到社会主流价值的认同

观念是行动的指南。与任何制度变革一样，民办高校要想得到持续健康发展，最首要的是要得到公众认可。如果丧失民意基础，民办高等教育转型发展难以实现。受两千多年“官本位”文化的长期影响，“官尊民卑”等传统心态根深蒂固，我国民办高等教育长期得不到社会主流价值的肯定与认同。不仅普通民众对民办高等教育的认可度低，相当部分家长及学生把入读民办高校当作“无奈的选择”，而且相当部分政府官员甚至一些教育行政部门的领导，其潜意识中仍将民办教育视为“不正统、不正规”，“补充论”“多余论”“营利论”“冲击论”“过渡论”“怀疑论”等观点在相当部分政府官员中大有市场。观念的偏差，不仅影响了民办高校在社会上的影响力与认可度，使我国民办高等教育始终游离于教育的边缘，还导致了政府干预的失当，民办高校无法享受与公办高校同等的“国民待遇”，并不断遭受体制性的排斥与歧视。在某种程度上说，要实现民办高等教育发展转型，需要政府积极发挥舆论引导作用，身先示范，引导观念变革，为民办高等教育转型发展营造良好的舆情环境。

( 二) 法规制度障碍: 民办高等教育法规政策体系不完备，相关法律制度保障制度保障乏力

一般而言，国家对民办高校顶层制度设计、法规政策的健全完善程度，对民办高等教育转型发展具有决定性的意义，诚如徐绪卿教授所指出的: “一个国家、一个地区民办高等教育的发展模式、发展方向、发展规模、发展速度和发展质量，不仅仅在于政府给了多少钱，给了多少人，而取决于是否有一整套完整、系统的制度安排与政策环境。”自2003年以来，我国相继颁布了《民办教育促进法》及其“实施条例”。这些法规对于促进民办高等教育发展产生了积极影响，但是由于“现实政策压力、观念的影响”，“《民办教育促进法》的制定过程是一种有限理性的过程”，是“决策主体对政策方案的折中”，其结果是“导致政策文本的模糊性、政策规定的笼统性、政策理解的多义性，最终影响政策执行中的可操作性”。具体而言，现行法规对诸如民办学校的法律主体地位、产权制度、财税政策等关乎民办高校公益性发展道路的一些重大问题，缺乏清晰而具有可操作性的规定。比如，关于民办学校法律主体地位方面，按照我国的现行法律，公办学校定性为“事业单位”，而民办学校按照 1998年出台的《民办非企业单位登记管理条例》的规定，则在民政部门注册为民办非企业单位法人。这一定性“不仅没能揭示民办学校法人的本质特征，而且造成了民办学校与公办学校之间事实上的不平等”，使民办院校在税收、建设、教师待遇诸方面无法享有公办高校同等待遇，导致二者无法公平竞争，从而使得民办高校作为异类而艰难地生存，发展空间日益局促。因此，要促进民办高校转型发展，还要清理并纠正对民办高校的各类歧视性政策，构建起完备的民办教育法规政策体系。

(三) 宏观管理体制障碍: 管理体制不顺，学校办学自主权受限

目前，民办高等教育管理体制基本上是沿用计划经济体制下公立高等教育管理模式，“政府仍然习惯于用管理公办高校的方式来管理民办高校，过多对民办高校进行微观管理”。比如，在招生计划、专业设置、课程安排等方面，教育行政管理部门几乎还是用统一的标准来衡量，民办高校自主办学仍然缺乏适度的自由空间，这在一定程度上抵消了民办高校发挥机制体制优势的努力，不利于民办高校办学特色和核心竞争力的形成，学校转型也难以得到深层意义上的效应提升。此外，管理体制障碍还突出体现在尚未建立起对营利性和非营利性民办高校进行分类管理的国家制度。这种不加分类、统一管理的做法，不仅“导致实践中鼓励和规范政策产生了矛盾”，公益性质的民办高校难以得到国家财政的资助，而且导致了营利性和非营利性民办高校相互“搭便车”的现象十分普通，进而导致愈来愈多的民办高校以非营利组织和公益事业之名行营利之实。

(四) 财力支撑障碍: 公共财税资助机制缺乏，融资渠道少且不畅

持续的资金支撑是民办高校发展转型的重要条件。目前，我国民办高校主要依靠收取学费来维持其运转，几乎与政府财政拨款无缘。尽管《民办教育促进法》从法律上明确规定了“政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展”，但是，这些原则性规定“只有号召性，不具有强制性，既抽象又缺乏可操作性”，这种规定往往流于形式。因此，在办学实践中，民办高校几乎与政府财政拨款无缘，尽管陕西、湖南、广东等少数省份，开始尝试设立民办教育发展专项基金，用以扶持各省民办教育发展，但是此种“奖励与表彰”，在具体的操作中很难掌握奖励的尺度和标准，往往表现为随意性、偶然性和间断性。从全国范围来看，各省对民办高等教育的投入机制尚未形成。不仅如此，民办高校还因为“民办非企业”的法人属性难以享受公办学校享有的税收优惠政策，许多地方民办高校还因为不能被纳入“预算内管理”或“预算外的资金专户管理”还要缴纳企业所得税，甚至营业税。此外，民办高校自身“牟利”的属性使社会捐赠在相当长的时期内难以推进和形成。因此，当前我国绝大多数民办高校均面临着办学经费不足的问题。以北京城市学院、吉林华桥外国语学院等 5 所首获硕士学位授予权的民办高校为例，其办学经费几乎全部来源于学费，政府财政资助、校友捐赠和企业捐赠微乎其微。而且，这5 所民办院校每年学费收入“仅够用于维持日常教学、教职工工资开支、校园基础设施运行等”。不难看出，要实现民办高校发展转型，必须解决其经费渠道单一而又不足的问题，尤其是要构建起有效的政府公共财政资助制度。因为没有政府公共财政支持，民办高校就可能更加靠近市场，扩大其市场寻利倾向，追求低成本办学，实现从外延式发展向内涵建设转型也只能成为一句空话。

( 五) 内部治理制度的障碍:民办高校法人治理机制的不完善，“逐利”色彩趋浓

完善的法人治理结构及其运行机制是实现学校使命的制度保证。现阶段，我国绝大多数民办高校建立了法人治理结构，但相当一部分民办高校的法人治理结构只是停留在形式上，“形备而实不至”，并未真正有效地实现善治，突出表现在董事会为家族或出资人所控制、垄断，且缺乏相应监督制约机制。之所以形成事实上“出资人控制”的治理结构，有两个重要因素。一是我国绝大多数民办高校是由社会民间资本投资兴办，而非西方私立大学的捐资兴办。投资办学的基本特征在很大程度上决定了现实中我国民办高校治理模式采取的是投资者主导的治理结构，以更好地保护出资人的利益。二是我国现行法律对民办学校法人治理的“公益强制性”规定不够。为了更多地彰显学校治理的公共性，民办教育法律法规有必要对民办学校治理结构作出一些具体而又明确的“公益强制性”的规定。但是，在这一方面，我国现行法律存在较大缺陷。比如，现有法规缺少预防出资人控制的相关规定，对董事会的议事方式、董事会会议记录制度、董事利益冲突事项的回避制度、董事职位保障制度等没有任何规定，也没有把监事的设置作为法人治理的必需条件。正是由于以上因素，我国民办高校形成了事实上“出资人控制”的治理体制。这种治理模式强化了民办高校的营利性色彩，进而使民办高等教育在社会民众中公信力下降，进一步恶化了民办高校的生存空间。因此，要实现民办高校转型发展，提升其社会认可度，还必须完善学校内部法人治理结构，构建起真正意义上的法人治理结构。当然，这一过程也需要相关政策做出必要的引导和规范。

三、民办高校转型的政策应对

要改变民办高校转型发展所形成的路径依赖，不能不借助于外力效应，去打破既定制度的局限与锁定。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”当务之急是政府应从解决民办高等教育转型发展中的突出问题出发，完善政策体系，加强制度建设与创新，以引导、保障民办高校转型发展。

(一) 引导或调控社会舆论导向，培育积极的民办高等教育转型发展的社会氛围

新制度经济学家认为，制度包括正式制度和非正式制度。习惯、价值和意识形态等都属于非正式的制度安排，其在规范和调节人们行为关系中发挥着重要作用。因此，政府要积极发挥舆论领袖作用，培育积极的民办高等教育转型发展的社会氛围。首先，各级政府及其职能部门应充分认识民办高等教育的准公共产品属性，认识到发展民办高等教育的重要意义，认识到保障民办高等教育健康发展是政府所应肩负的责任，带头革除对民办教育的错误观念和歧视陋习，从而以观念的转变促行为的转变，变政策歧视、严格管制为政策支持与财政资助，真正落实民办教育的国民待遇政策。其次，政府应主动承担引导或调控民办高等教育社会舆论导向的重任，演绎好“舆论领袖”这一角色，促进有利于民办教育健康发展的良好社会舆论环境的形成。政府应广泛利用大众传媒等各种形式，积极宣传民办教育的地位与作用、成就与贡献、趋势和前景，对在发展民办教育事业中做出突出贡献的组织和个人予以重点宣传报道。与此同时，对于民办教育改革发展中出现的困难和问题，也实事求是地予以指出，从关心、爱护的角度，注意场合，掌握分寸，用积极的、正面的、鼓舞人们士气的材料引导人们转变对民办教育的偏见，消除鄙视民办教育的世俗观念，让全体社会成员正确认识民办教育，形成有利于民办高等教育健康发展的社会舆论环境。

(二) 完善法规制度体系，营造公平竞争的发展环境

如前所述，法规制度的滞后、不完善与不明确，严重制约着民办高校转型发展，这也是目前我国民办高校发展面临“高原现象”的主要症结所在。因此，政府应修改和完善《民办教育促进法》等相关法律法规，着力清理各类歧视性政策，破除制约民办高等教育发展的制度障碍，为民办高校转型发展提供强有力的制度支撑。值得关注的是，刚通过的民促法修正案草案，第一次明晰了营利性与非营利性民办学校的边界，强化分类治理机制，为民办高等教育更好地改革发展提供了新的蓝图、框架、路径，对规范、促进、扶持民办高校转型发展具有里程碑意义。当然，要使法律转换成理想的现实目标，大量的配套政策及制度细则需要制定完善，如存量民办高校的产权分割与处理、营利性与非营利性民办高校的相关支持系统，等等。这不仅有赖于中央层面的决策支持和顶层设计，更需要地方各级政府的执行智慧和细致落实。

( 三) 以转变政府职能为重点，完善民办高等教育管理体制

中共十八大以来，新一届政府以转变政府职能为抓手，继续深化改革，从而进一步激发市场和社会活力，努力营造各类主体公平竞争的市场环境。在高等教育领域，各级教育行政部门应该调整其职能活动范围，重构政府与高校的关系，完善民办高等教育管理体制，进一步激活各类型高校的活力。一是明确政府职能边界。明确各级教育相关部门的权力清单，按照“最少介入”的原则退出微观管理，重新划分与高校、社会之间的权力分配关系，从对高等教育发展的高度控制转向为高等教育发展服务。在明确政府职能边界的基础上，还需要进一步改进政府管理的方式和手段，切实改变过去以“计划手段和行政审批方式”为主的直接管理方式，综合运用法律、拨款、规划、信息服务等手段，减少不必要的行政干预。二是赋予民办高校更多的办学自主权。没有办学权利的转型，民办高校的转型就只能停留在人才培养和学校治理的表层，转型的效果就难以出现。政府必须尊重学校的办学自主权，给予民办高校更多的办学自主权，尤其是对于民办高校反映比较突出的诸如专业设置自主权、招生自主权等权利，应减少统一的政策规定，支持和配合学校的改革与发展。只有落实了自主办学，才能增强民办高校人才培养与市场需求的契合性，才能使民办高等教育更好地服务地方经济社会发展，学校转型也才能得到深层意义上效应提升。三是积极培育社会中介服务体系。政府要加强教育中介组织立法，制定社会中介组织准入制度和培育制度，明确教育中介组织的地位、性质及职业规范; 要通过降低设置门槛、简化审批、资金资助、购买( 委托) 服务等方式，积极扶持社会中介组织发展; 要积极主动进行职权分化，按照政事分开的原则，把诸如监督、评估、认证等专业性、技术性很强的工作交给社会中介专业组织，积极发挥民办教育协会、专业学会等各类社会组织在民办高等教育治理中的作用，尤其是应鼓励并支持中介评价机构积极介入民办高校转型发展。

(四) 健全公共财政资助制度，扶持民办高校转型发展

如前所述，办学经费匮乏，尤其是公共财政资助缺失，是制约民办高校转型发展的重要障碍。当前，政府应尽快出台更具操作性、更具约束力的民办高校公共财政资助体系。当然，政府公共财政资助不仅要与民办高校履行义务相结合，还要与质量监控考评相结合。政府资助民办高校的重要目的是保证教育公平和提高教育质量，因此，政府还必须强化教育委托服务质量监控考评体系，对财政性投入进行严格管理与绩效跟踪评价，使之服务于民办高校转型发展。

( 五) 引导民办高校完善法人治理结构，促使学校治理更多地彰显其“公益性”

如前所述，由于缺乏必要的“公益强制性”法律规定，我国民办高校形成事实上“出资人控制”的治理体制。这一治理模式的解决，必须仰赖于相关立法的“公益性强制”，而不能寄希望于举办者或者出资人的“公益性自觉”。比如，在董事任职资格方面上，从立法上限制有利益关系的人员在董事中所占的比重，以防止董事会为出资人或捐助人控制局面的出现; 在民办高校内部监督机制方面，从立法上明晰建立监事会或类似的专门监督机构，并对监事会的成员构成、成员产生办法，监事会会议，以及监事的职权、义务与责任等方面作出明晰而又具体的规范，以实行有效监督，进而促使教育公益性目标的最大化实现。

总之，实现从外延式发展向内涵式发展的有效转型，不可能自然形成，它不仅依赖于民办高校结构性变革的理性与自觉，依赖于治校者与全体师生员工的不懈追求与共同努力，更有赖于政府的治理理念更新与制度环境的优化，进而促使民办高等教育场域形成“民办高教文化新形态”，为我国民办高等教育转型发展提供有效的制度保障。（本文刊于《黄河科技大学学报》2017年第1期）