当前，引导地方本科高校转型发展已上升为一项国家战略决策。根据《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》的精神，政府在地方本科高校转型的配套政策和推进机制建设中负有重要责任。对于民办高校来说，转型发展是其寻找自身发展路径、突破自身发展瓶颈的有效途径。如果民办高校抓住这一契机，很可能会实现弯道超车或者跨越式发展；反之可能会在一系列政策红利下丧失发展契机。那么作为高校转型发展的指导者和规划者，政府应该在民办高校转型中负有何种责任，履责的依据是什么，以及应该如何破解其履责困境都是需要我们重点研究的课题。

一、民办高校转型发展中政府责任的演变

在现代意义上，责任是“谁对谁负责”或“谁对什么事情（事件）负责”的关系性结构。作为高等教育的重要组成部分，民办高校同样承担着发挥高等教育职能、为经济社会发展服务的责任。此时，政府的责任主要是与民办高校发展的阶段性相适应，通过制度供给为其健康发展提供指引与规范。由于政府的履责过程交织着指导发展、规范发展、扶持发展的行为，所以，我们把这一阶段的政府责任概括为指导规范性责任、规范扶持性责任。

（一）政府的指导规范性责任

指导规范性责任主要是指导发展的责任与规范发展的责任。新中国成立后的很长一段时期，政府都扮演了高等教育举办者和管理者的双重身份，市场和社会力量无法介入高校内外部管理，导致民办高校在“争夺教育权”的教育改革过程中曾出现阶段性消亡。改革开放后，民办高等教育再次兴起，但由于缺少办学资金，缺乏办学经验，民办高校处于缓慢发展的艰难境地。政府面对这种新问题，一方面没有经验可言，只能“摸着石头过河”，另一方面又不 能放弃 对 公共事务的 管理责任，所以，这一时期政府责任主要表现为“指导发展”的责任：一是默许民办高校发展，二是试探性地制定相关政策，引导民办高校发展。以1993年高等教育学历文凭 考试试 点 工作的开展 为转折点，普通民办高校出现，规范发展成为政府政策的着力点，所以此时期政府责任主要表现为“规范发展”的责任，具体表现为：一是规范办学形式，实现民办高校机构转型；二是通过建章立制，保证民办高校的规范发展。

改革开放初期，政府逐步放宽了社会力量举办高等教育的限制，允许民间资本投资高等教育，这在一定程度上缓解了公办高等教育供给不足与社会大众迫切接受高等教育的矛盾。1980年，教育部主导建立了高等教育自学考试制度，由此推进了民办高等教育的发展。在此政策指导下，许多民办高等教育机构相继诞生，也由此产生了一批享受地方“粮票”的全日制民办高校。1987年，《关于社会力量办学的若干暂行规定》发布，这是我国第一个关于社会力量举办民办教育的法规性文件，这一文件认可了民办教育的补充地位，并对民办学校的办学条件、考试和招生制度、经费来源、资产属性做了明确规定，促使仰恩大学等一批民办高校得以建立并发展起来。 从 1978 年 至1991年间，民办高校作为公办高校的补充，发展到450所，其办学形式主要以举办高等教育复习班和高等教育自学考试助学为主；政府在此过程中扮演了指导者、引导者的角色，即政府作为责任主体，以政策文本为依托，一是给予民办高校发展的空间，二是提供设置标准引导社会力量办学。这对该时期民办高校的恢复发展起到了关键作用。

通过恢复发展，民办高等教育的社会地位得到了一定认可，民办高校获得了一定的生存权利，其存在的合法性问题得到了解决。之后，在对待民办高等教育发展的态度和行为上，政府主要通过建章立制，保证民办高等教育的规范发展。1993年，国家开展了高等教育学历文凭考试试点工作，该计划的实施一方面确定了高等教育自学考试的教学形式和考试方式，另一方面也肯定了民办高校的早期办学形式，使其办学标准有章可循。同年，国家颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，该规定在民办普通高校的办学条件和设置程序等方面提出了明确的要求。郑州黄河科技大学、北京海淀走读大学等４所民办高校被国家教委认定为首批实施普通专科学历教育的民 办 高校，这被认为是我国当代真正意义上的民办普通高校。这一时期，尽管民办高校办学形式仍以高等教育自考助学为主，但民办大专院校的批准设立让民办高校实现了从非学历教育机构向学历教育机构的转型。1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是国家第一次以行政法规的形式对社会力量办学工作进行指导，标志着政府开始通过政策规范民办高校的办学职能和办学方向，履行监督管理的职能和责任。1993年至1997年间，政府通过政策文件严格规范着民办高校的办学形式、发展规模和发展路径，该时期的政府政策无疑是民办高校发展的指挥棒和风向标。

（二）政府的规范扶持性责任

综观民办高等教育的发展历史，我国民办高校经历了两个黄金期：一是改革开放之初，二是高等教育大扩招之时。在第二个黄金期开始之初，民办高校进入了快速发展阶段，也叫共同发展阶段。在快速发展阶段，政府责任体现出了一种规范性和扶持性。规范扶持性责任的核心在于扶持。1999 年后，政府指导思想发生了根本性转变，加之全国高等院校扩招的大环境，为民办高校的发展提供了有利契机，此后民 办高校进入了共同发展阶段。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布标志着政府对 民办高校的 管理从人治走向法治，扶持手段亦由政策指导转为法律规范和政策指导并行的多元化形式，政府扶持方式逐步走向规范化、法制化。2005年是对民办高校转型发展具有重要影响的一年，这一年先是教育部宣布停止学历文凭考试，随后又有15所民办高职升格为本科。高等教育学历文凭考试的取消，使得民办高校由高等教育自学考试助学、助学和高等教育学历文凭考试试点并行的办学形式，逐步转变为高等教育自学考试助学和全日制普通高校并行的办学形式，这为民办高校正式划归为学历性的教育机构奠定了基础。2005年底，教育部新批准了15所民办高职院校升格为本科高校，民办高校借此突破了原有的发展空间，迎来了新的发展机遇。至2010 年 6月，“现代职业教育体系”的明确提出，促使民办高校转型发展提上日程，这又对政府切实履行责任、实现高效管理提出了新要求和新挑战。

同时，需要指出的是，规范扶持性责任的前提是规范。我们之所以提出规范扶持性责任，就是强调规范也是一种扶持。这主要还是因为我国民办教育发展过程中确实存在不少问题，一些民办院校在办学中所发生的无序竞争和失范行为，不仅有损于社会正义与公平，也有害于社会的稳定和谐，不利于民办教育事业的健康发展。毫不客气地说，当代民办高等教育的原始积累是在不具备条件的时候“硬上马”，然后又通过“扩张式”“外延式”等野蛮方式完成的，因此其发展必然面临诸多问题，而问题的积累必定会以某一种形式爆发。由此，江西省于2006年发生的多起民办高校学生打砸校园事件就不足为奇，国家和地方各级政府对民办高校的新一轮规范也就接踵而至。2007年，《关于加强民办高校党的建设的若干意见》和《民办高等学校办学管理若干规定》等重要法律法规相继出台。此后，诸多省市也颁布了扶持民办高等教育发展的政策，且多以规范为前提，如《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》《福建省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的若干意见》等。客观地说，这些法律法规从一定程度上限制了民办高校发展，但同时它们也为民办高校的持续发展净化了环境、规范了秩序。作为前车之鉴，政府任何扶持都必须以规范发展为前提，以扶持为发展的方向。

二、民办高校转型发展中政府责任的理论基础

与一般的商业投资相比，民办高校办学具有非商业投机性和公共投资替代性，并且整个社会都在一定程度上分享着民办高校教育服务的溢出效应。同时，民办高校作为市场化发展的产物，市场机制是其运行的重要机制，但市场失灵却是其发展不得不面临的问题。正是由民办高校公益性的属性和市场易失灵的特性决定了政府需要为民办高校的转型发展创造良好的政策环境和发展空间，为民办高校的发展承担相关责任。

（一）民办高等教育的公共性

从产品属性来看，民办教育产品是集公共产品要素和私人产品要素于一体的一种融合产品，属于典型的准公共产品。它介于公共产品和私人产品之间，同时具有这两者的产品属性。但对某一准公共产品而言，这两种属性并不完全相等，有的公共产品属性要多于私人产品属性，更趋向于公共产品；有的私人产品属性要多于公共产品属性，更接近于私人产品。就民办高等教育而言，尽管其私人产品属性要多于公共产品属性，但仍具有明显的公益性。如民办高校本质属于非营利性的学术组织；提供了教育服务，承担了社会责任，在初期缓解了公办教育市场供不应求的矛盾；不依靠政府教育财政投入，缓解政府教育财政压力等。因此，政府理应提供“适宜限度”的扶持政策，以便从源头上保证起码的教育公平，同时也保护民办高等教育的公共产品属性以及公益性特征。

从公共物品经济学来看，民办高校提供的教育产品既不是在消费上完全具有效用的不可分割性、竞争性和排他性的私人产品，也不是完全具有效用的不可分割性、竞争性和排他性的公共产品，而是兼具二者的某些特性，是典型的准公共产品，具有与公办教育产品一样的属性。此外，民办高校属于非营利性组织，具有非营利性。民办高校的非营利性，一方面体现在办学盈余不在举办者及管理者之间进行分配，另一方面它具有典型的正外部效应，在履行公益性角色时，因不能直接追求市场效益最大化而蒙受损失，因此政府有必要对民办高校进行财政补贴。民办高校的非营利性决定了政府向民办高校的举办者支付相应教育成本的合理性。民办高校在转型发展过程中，尽管发展路径更趋于市场性，但其公益性、非营利性的本质特征并未发生变化，基于高等教育成本分担理论中的利益获得原则与能力支付原则，政府作为受益群体承担民办高校在运行过程中产生的教育成本具有合理性。

（二）民办高等教育市场失灵

政府对教育的干预在实践中主要体现为行政手段与法律手段。在民办高等教育实践中，这种干预更多地体现为法律手段，体现在政府的政策规范与扶持中。这些相关法律和政策性文件，不仅明确指出各级政府、教育主管部门应对民办高校行使宏观管理、统筹协调、顶层规划、监督指导等职能，还强调应依法加强对民办高校的督导，保证其切实提高办学质量与效益。这些都表明，政府应在民办高校发展中承担相应责任，使之更好地满足社会群体成员的需求和利益。但必须要指出的是，政府并非是全能的，其责任也是有限的。政府能够而且必须介入民办高校办学的关键点在于市场机制的不完全性，即市场作为一只看不见的手，需要接受政府的监督与干预。目前，受新公共管理理念以及新自由主义理念的影响，市场运行的规则在教育系统中的作用越发突出，教育作为形式上的“私人物品”，开始通过市场的需求提供教育产品。大学也不再是纽曼（John Henry Newman）心目中的 “乡村”或 者 弗莱克斯纳（Abraham Flexner）心目中的“市镇”，而已经成为一座五光十色的“城市”，现代大学也逐渐成为社会各个部门的服务站。民办高校作为现代大学中的活跃分子，亦是教育市场中最具有竞争力、灵活性的市场主体。民办高校主要通过市场进行教育资源的配置，与公办高校相比，民办高校在投资主体、运行机制、资金管理等方面存在明显的市场偏向性。民办高校的转型发展，其出发点是满足社会大众对多元化教育模式的需求，立足市场，探索建立以提高职位岗位能力为目标的职业型人才培养体系。但正如萨缪尔森（Paula Samuelson）所 说,市场也存在失灵的现 象。特别是我国的市场经济依旧处于转型发展期，在市场竞争压力下，教育质量不再是一些民办高校举办者关注的焦点，因此出现了招生虚假宣传、教学管理混乱等种种失范现象，民办高校的非营利性、民办高等教育具有的准公共产品属性几乎淹没在市场的营利性和不可控性的洪流中。这种短期的利己功利性行为使得社会公众对民办高校越发质疑，也在一定程度上降低了他们对民办高校的期望。因此，作为社会公众利益代表者的政府，需要从教育公益性的角度，对民办高校的举办者、办学者的行为进行规范，对民办高校的办学行为进行适时的引导和监督，履行监管职责，对教育市场进行干预，以实现效用最大化，满足社会公众的教育需求。

三、民办高校转型发展中政府责任的现实困境

民办教育事业具有事实上的公益性特征，这要求政府履行职责，对民办高校进行扶持。而教育市场具有不完全性及不可控性，这就使政府无法置若罔闻而主动对民办高校的发展进行干预。从民办高校的历史发展来看，政府的干预主要发生在民办高校由非学历机构向学历机构的形态转型，以及由扩张式发展向内涵式发展的路径转型期，但这种干预有不当之嫌，主要表现为对民办高校发展的干预过度与干预不足。

（一）政府的干预过度

当前，政府对民办高校的过度干预，一是因为政策文本的反复或乏力所导致的民办高校阶段性停滞。以1997年出台的《社会力量办学条例》为例，该政策文件提出“国家对社会力量办学实施积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”等扶持性政策，这同时也涵盖了“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”等干预性条款。政府思想观念转变的极不稳定性 导致了 政 策的反复与 自相矛盾，直接导致随后几年民办高校审批工作几乎进入停滞状态。1998年和1999年民办高校增量极少，仅增长12所，到1999年总数才37所，不及全国普通高校总数的 3%，在校生数不到全国普通高校在校生的1%。另外，这一阶段“民办非企业法人”的提出也对民办高校的发展产生不利影响。如前文所述，我国民办教育产生之初一直是在摸索中前行，同时也为了其发展，国家并没有急于对民办教育定性。1999年12月，民政部公布了《民办非企业单位登记暂行办法》，其继承了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》所提出的“民办非企业法人”第五类法人的思想，各级政府据此把民办学校定性为“民办非企业单位”，而非企业、非事业单位的属性认定，致使民办高校在登记与管理方面都遇到了困难，特别是民办高校不能享受到与公办高校同等的优惠政策，付出了更为昂贵的办学成本，从而影响了民办高校的发展。据统计，1996年召开中国民办高等教育委员会大会时，有400多所民办高校负责人出席。到 2002年 时，这 些 民 办 高 校 只 剩 下40多所。这6年间，90%的民办高校惨遭淘汰，除去民办高校自身的经营问题外，当时的政策环境也是另一诱因。2010年，国家提出了对民办教育实行非营利性和营利性分类管理的构想，但大多数民办高校投资者不赞成分类管理，甚至认为自己可以退出民办教育。

另外，全日制民办高校产生之后，在其发展问题上，政府也存在干预不当的行为，主要体现在政府在办学实践中对民办高校的过度干预。这些干预主要表现为政府对民办高校招生计划、学费政策、专业设置过度干涉，并用公办高校标准来衡量民办高校的发展。一直以来，民办高校在招生录取批次、重点学科和专业建设方面相对公办高校皆处于次要地位，就招生录取批次而言，一直位于教育部直属院校、“211工程”院校、经省级相关招生部门同意的其他本科院校以及一般本科院校之后，处于第三批本科批次录取。直至山东、天津、浙江、福建等省市取消第三批次招生，部分民办高校才进入本科二批招生行列。这在一定程度上导致就读民办高校成了部分学生的“无奈选择”，降低了民办高校的社会地位，也间接导致了部分民办高校的招生乱象。此外，从已经出台的相关政策文本看，我国对民办高校的机构设置标准从“相对宽松”向“与公办高校同类标准”发展。以山东省人民政府印发的《山东省高等职业学校设置暂行办法》为例，该办法指出“设置民办或特殊类别的高等职业学校时，其办学规模及其相应的办学条件可适当放宽”。而到了2006年山东省教育厅颁布的《关于加强民办教育管理若干规定》则指出，“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准和条件执行”。这在实践中不仅导致民办高校与公办高校的同质化发展，也使得民办高校灵活的体制机制优势无法得到充分发挥。

（二）政府的干预不足

在民办高校转型发展的现实环境中，政府在扶持民办高校发展的同时，亦存在歧视性政策，导致政府对民办学校的干预不足。这种干预不足主要是源于政府对民办教育认识上的不足或缺乏具体的操作规范。

政府因思想认识不足而导致的干预不足，说到底还是一种歧视。以学费政策为例，政府曾一度严格控制民办高校的学费价格，并对学费定价方式实施监管性定价，而对公办高校则采取保护性政策，使公办高校生均财政拨款加上学生的学费差不多是民办高校学费的两倍。特别是《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》规 定，至2017年各地公办高职院校生均拨款水平不得低于1.2万元，这又进一步扩大了本已悬殊的公、民办高等教育之间的政策差距。此外，面对“政府积极引导地方高校转型发展”的现实需求，政府对民办高校的“干预”，也表现出“不足”的特征。就目前学术界、政府部门、社会大众达成的共识而言，需要转型的地方高校主要是指1999年之后新建的600多所地方本科高校。那么，民办高校尤其是民办本科高校亦是转型的主体和参与者，且按照《关于地方本科高校转型发展的指导意见》的要求，民办高校作为转型的主体不能脱离政府的“扶持”，但现实中民办高校难以获得政府实质性的扶持。另外，民办高校一般在创办之初就定位为应用型院校，其办学形式、发展模式与大部分地方公办本科高校相比存在显著差异，那么民办高校应如何进行转型，转向哪里，这些实质性问题政府也未给予指导。所以，政府显性的政策扶持已经演变为隐形的政策干预，且存在着干预缺乏、干预不足的问 题。作 为 一项国家层面的战略性决策，大部分地方本科高校将从中受益，而民办高校却在“干预不足”的现状中，有可能丧失自主办学的空间，难以根据自身的办学理念、市场需求走特色发展之路。

四、民办高校转型发展中政府责任困境的突破

适当干预是必要的，但政府的干预不应以“扶持”为借口，“扶持”不能以“干预”为条件。政府对民办高校应是有限 的、适度的干预，而非干预 过度、干预不足。

（一）立足国情，实现制度环境本土化

政府对民办高校本质属性的认识程度决定了其对待民办高校的态度。除去少数捐资性质的民办高校，我国大多数民办高校都具有投资办学的性质，这是我国民办高等教育的基本国情。投资具有营利的性质，因此营利性是民办高校的重要社会属性，不少民办高校在办学过程中也确实存在可视的营利性行为，但民办高校办学的营利性并不能掩盖民办教育事业的公益性，公益性与营利性是民办高校的基本属性。所以，民办高校的管理理念、管理模式以及各种制度安排都必须适合这一基本国情，其核心是关涉投资者的利益，达到吸引社会力量投资办学的目的。但从民办高等教育发展的实践看，民办高校在发展过程中产生了各种矛盾冲突，正如邬大光教授所说，这些矛盾冲突之所以存在，关键是我们把捐资办学的制度安排试图转移到今天具有我国本土特征的投资办学的民办高等教育模式上来。当前，我国已经进行了包括《中华人民共和国民办教育促进法》在内的一揽子法律的修订，民办高校发展将面临更完善的制度环境。但被惯之以“国际惯例”的分类管理政策与社会的期待还存在一些差距，这种制度能否避免前述矛盾，还需要政府转变管理观念，出台适宜的配套政策，创造适应民办高校发展的制度环境，这样才能在鼓励和稳定社会力量投资办学的同时，又能实现规范、引导其办学行为的目的，而不是盲目地根据国外政策对民办高校进行区别对待。否则，缺失了生存的制度环境，民办高校连继续存在都很困难，就更谈不上转型发展。

（二）强化顶层设计，推动自觉转型高校

应该是作为一个法人实体独立自主地发展。按照法律规定，民办高校自成立之日起就具有独立自主的法人地位。政府依法管理本应尊重民办高校的法人地位，引导和扶持民办高校转型发展。但在办学经费主要依靠财政拨款的制度下，我国高等教育管理的重要特征是政府行政，即政府作为高等教育管理的主体直接或间接干预学校发展事务。由此我们可以看到，受经费来源等方面的影响，高校与政府间形成了一种依附关系，政府不但对大学投资，而且对大学进行管理。由于民办高校自筹经费办学，政府高等教育行政部门的行政范畴只包括公办高校，不包括民办高校，政府出台的一系列高等教育政策，只要涉及民办高校都要加上“民办”二字，而与公办高校相关的高等教育政策却无须特别注明“公办”二字，但政府的“公办逻辑”却或多或少被移植到民办高等教育管理工作中来。当前的高校转型发展更是以政府为主导、以高校为实际执行者的一项自上而下的高等教育改革活动。因此，受传统惯习的影响，在制度建设、实施路径尚未成型的大环境下，民办高校对于从哪里转、转向哪里、如何转等基本问题并不清晰。政府对民办高校进行扶持的同时，应该转变管理方式，针对民办高校转型发展的根本性问题，尽快出台相关政策文件，强化民办高校管理的顶层设计。具体而言，我国应在尽快完善《中华人民共和国民办教育促进法》修订方案的基础上，实现国家立法和地方性立法的协调统一，通过制定具体的实施条例，为民办高校转型发展创造良好的法治环境；退出对大学的直接管理，通过服务与监督引导民办高校发展；引入更多的办学主体参与到民办高等教育的办学实践中；完善现代职业教育体系建设，让民办高校从整个现代职业教育体系中受益，从而实现自觉转型发展。

（三）淡化财政分化，解决瓶颈问题

在民办高校转型发展问题上，政府应该有所作为，但并不代表要扮演一个全能型政府的角色，而应立足国情，强化顶层设计，转变管理思想，改进管理方式，提高服务意识，在宽松、平等、和谐的制度环境中帮助民办高校解决转型发展的瓶颈问题。实践中，民办高校转型发展确实遇到了两个关键性的问题：从专业发展的角度说，其关键是师资问题；但从其自筹经费办学的本质属性来看，民办高校发展的瓶颈应该是资金问题。当前，不少民办高校都是负债办学，一些学校虽然办学资金略有盈余，但加大投入难有保证。民办高校的资金问题除去缺乏财政性资金保障外，另一个非常重要的原因是民办高校发展大都面临着学科专业转型、师资转型、实训条件转型等方面的需要，这无形中对经费保障提出了更高的要求。文章通过梳理各省高校转型发展的政策文本发现，对公办高校进行直接的财政扶持是各级政府扶持高校转型发展的重要举措，但这些政策基本还未惠及民办高校。鉴于民办高校与公办高校在社会公益属性上并无本质的差别，政府应该改变“公办财的思想，对民办、公办高校一视同仁，为民办高校转型发展提供直接的财政扶持，而且这也是国际一流私立大学发展的经验。（本文刊于《高校教育管理》2017年1月第1期）