2002 年颁布实施的《民办教育促进法》作为第一部冠以“促进”二字、同时也是第一部由全国人大主持起草和制定的教育类法律，是我国民办教育发展的一个里程碑。“允许合理回报”被认为是“促进”的核心和该法最大的创新。由于当时《教育法》和《高等教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，在这样一个法律框架的限制下，允许民办学校出资人或举办者获得合理回报，无疑对调动出资者的积极性，吸引和鼓励更多的社会力量兴办教育，促进民办教育发展起到了积极的作用。

随后国务院出台的《民办教育促进法实施条例》也明确规定: “捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”也正是基于此，1992 年创办之初就确立公益性办学方向的西安外事学院，本着促进学校发展，建设高水平民办大学的愿景，先后进行了“要求取得合理回报”和“不要求取得合理回报”的非营利性办学实践探索。

  一、“要求取得合理回报”的实践探索

在民办教育发展道路探索的实践过程中，相信每一个举办者和办学者都和我们一样深刻体会到，在不具备国外比较完善的教育捐助体系，又得不到国家财政经费支持的情况下，完全依靠学费来支持学校发展，是无法与公办学校平等发展，建设高水平大学的。我们认为，在我国发展民办学校需要三个基本条件，一是政府支持，二是自身努力，三是经费支撑。而最难解决的是第三个问题。受已成功上市培训机构的启发，很多民办高校都曾寄希望于“海外上市”。

在这样的背景下，加之西安外事学院多年来的蓬勃发展也吸引了很多关注中国教育市场潜能的外来投资者，学校探索性地选择了“要求取得合理回报”的办学类型。决定扩张规模并设计了一套“金字塔”发展模式。这一金字塔模型的顶端是和其他一流大学同样的学术和科研部分，金字塔的底部由应用型职业教育为主的大规模连锁学校和与海外合作项目构成。当时学校的目标是在未来把西安外事学院打造成可以与国内重点公办高校相竞技的研究型大学。在每个省至少建设一所本科或高职学校，最终目标是使西安外事学院为首的教育集团在美国纽约证券交易所上市，而要达到这个目标则必须不断提升这座金字塔的高度和尽可能扩大金字塔底部的基础范围。应该说，此时学校发展模式是满足上市的股东利益回报要求，背后的哲学理念仍是不以营利为目的。让西安外事学院进入商业运营，通过上市融资的方式，筹集办学经费，目的是解决学校的资金来源问题，支持学校发展壮大。

但事与愿违，我们原本以为“合理回报”就可以满足“海外上市”的要求，但当开始进入市场实际运作时，才发现按照“海外上市”的审计要求，无法给出利润数额。经董事会和负责上市的专业团队研究，重新选择了“不要求合理回报”，之后虽又经过了一番努力和探索，但由于主要负责规模性投资的一个投资人自己的企业因为其他问题破产，已经初步铺开的外省投资断绝了资金来源，最终结果彻底终结了学校上市融资的可能性。即便如此，在这个过程中西安外事学院仍然被要求按照《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》( 财税［2004］39 号) 规定征收房产税、城镇土地使用税和营业税，后来在陕西省政府主要领导的协调下，才得以“暂时缓征”。

二、“不要求取得合理回报”的非营利性办学实践探索

为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 － 2020 年) 》，建立制度健全、机制灵活、管理规范、特色鲜明、充满活力的民办高等教育体系，2011 年 12 月 30 日，陕西省人民政府以陕政发［2011］78 号文件的形式印发了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，分别就分类管理、事业法人、教师待遇、退出机制、风险防范、法人治理和规范管理等民办高等教育事业发展中的瓶颈问题进行了制度创新。明确了“捐资举办、出资举办不要求取得合理回报的非营利性学校，登记为民办自收自支事业单位法人”，并依法享受与公办高校同等的教师待遇及税费和用地优惠政策，省财政还从 2012 年起，每年设立 3 亿元民办高等教育发展专项资金，重点支持非营利性民办高校开展高水平民办大学建设和改革创新。我们也多次参与了以教育部牵头的支持民办学校发展的意见讨论。

这些政策，极大鼓舞了我们。2013年，西安外事学院与全国 25 所民办高校发起成立了非营利性民办高校联盟，积极探索非营利性高水平民办大学的发展道路。学校首先启动了一系列以法人治理结构为核心的调整。一是“去家族化”建立学校董事会及内部重要岗位亲属回避制，学校举办人和所有办学者在改革中重申不求回报的原则，并带头让自己的直系亲属全部离开学校行政岗位; 二是完善任人为贤的干部聘任制度，学校包括校长在内的行政干部实行“全球招聘”、“校内竞聘”和“董事会、校党委、校务会联席会议”任命等多种为贤是举的任用制度; 三是建立科学民主的决策、执行和监督机制，加强校党委在学校大政方针制定工作中的主导作用和对工会、教代会的领导作用，并建立起了董事会、校务会、校党委联席会议决策和监事会全过程监督的制度，厘清了决策、执行和监督关系，重视发挥教授、学术团体在办学过程中的重要作用，立治有体、施治有序，进一步深化了学校的民主管理。

与此同时，学校在充分调研论证和系列措施酝酿铺垫的基础上，全面推行大部制改革，力求优化内部权力结构和运行机制，并大幅度推进教育教学体系改革，加快了将人才培养和教育教学工作的责任、权力、重心向二级学院下移的工作进程。除学校统筹规划和统一管理的事项外，教育教学管理环节的人、财、物及学科、专业、课程改革和教材建设等具体事项，实行二级学院为核心的大学管理体制，充分释放了基层单位的工作活力，并在全校推行了完全学分制和书院制度。

然而，上述举措虽得到了党和政府以及社会各界的一致肯定和广泛赞许，但至今未看到政府财政资金和优惠政策的任何特别引导性鼓励支持，专项资金拨付额度甚至少于其他同类学校。尴尬之余，学校的改革只能暂时缓了下来。

三、理性看待分类管理，切实推进公民办高校共同发展

综上所述，由于我国民办教育本身的特殊性、复杂性、多样性及多元诉求等特点，加之分类管理改革本身涉及理论探索、制度设计、法律修订、环境优化等诸多因素，作为民办高校的举办者和办学者，不论选择营利还是非营利性办学，促进学校发展永远是第一位的。在我国，只有坚持党的领导，恪守公益原则，强化非营利性办学方向，切实获得国家在政策和经费上的大力支持，才能把西安外事学院办成一流大学，这既是我们的主动选择和目标，也是我们为国贡献、实现自己价值的最好途径。当然，还有一些民办高校，会理直气壮地选择营利性办学，不必再绕道国外，早日在国内上市，为我国的教育事业和经济发展做直接贡献，也是我们非常乐意看到和高兴的。

事实上，无论是从国际经验还是从现实选择来看，民办高校与公办高校的主要区别仅在于高等教育服务的提供主体和管理主体不同，其目标和本质是一样的。为此，实行分类管理，只要坚持公益性原则，以解决现实中出现的义务与权利不对等、理论与实践不衔接、中央与地方政策不协调、政策落实不配套等问题为关键，真正赋予民办高校与公办高校平等的法律地位，切实落实依法保护学校、举办者、教职员工和学生的合法权益，我们都是赞同的。

2016 年 4 月 18 日，中央深改领导小组第二十三次会议已经审议通过了民办学校分类登记分类管理制度，《民办教育促进法》修法进程也在加速推进。展望未来民办教育发展，我们相信，随着外部政策环境的不断优化，公民办高校优势互补、公平竞争、共同发展的良好格局一定会出现，愿非营利性与营利性民办高校齐头并进，为实现我们强教、强国，赶超一流的中国梦作出贡献。