民办高等教育专项资金是以国家法律形式支持民办高校发展的重要举措，但配套制度建设相对缓慢，且各级政府设立的专项资金数额与民办高校的需求差距很大。开展对民办高等教育专项资金设立的现状、使用的范围、涉及的对象、发挥的作用、存在的问题以及如何进一步完善专项资金制度建设等研究，对促进民办高等教育的发展将产生积极影响。

改革开放以来，民办高等教育迅速发展，已成为我国教育事业的重要组成部分，成为教育事业发展新的重要增长点和促进教育综合改革的重要力量。高等教育大众化和多样化正促使政府积极落实财政改革政策，鼓励私立教育的发展以及放松政府对私立教育的办学规定和控制。设立民办高等教育专项资金是我国公共财政扶持民办高校发展的重要政策，是促进我国教育公平发展的主要举措。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）指出：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”2013年通过的十八届三中全会的决定，进一步加大了国家财政扶持民办教育发展的制度建设力度，明确提出：“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度。”鼓励各级地方政府设立民办教育发展资金，并列入同级财政年度预算，专项用于支持民办高校的发展。民办高等教育属公共产品，中央政府和地方政府都有承担财政支持的责任。民办高校均属地方性高校，应主要为地方的经济社会发展服务，地方政府的资助力度应该更大些。政府对民办高校的支持已由单一的政策支持向政策支持与资金支持并举转变。不少地方政府已把财政支持民办高等教育列入政府财政年度教育经费预算，这是中国民办高等教育发展史上的一项重大改革和政策性突破，是在民办高等教育专项资金财政列支上大大向前跨进了一步。

一、设立民办高等教育专项资金的必要性

     （一）保障民办高校的合法权益与平等地位

     《民办教育促进法》规定，民办高校与公办高校享有同等的法律地位，但国家财政基本用于举办公办高校，极少用于举办民办高校。从法律上并不限制国家财政用于支持民办高校。地方财政应成为扶持民办高校发展的重要力量。本文所述民办高校仅限于公益性、非营利性的民办高校，对于营利性民办高校不在此列。专项资金的设立对实现公办高校与民办高校学校地位平等、教师平等和学生平等，对维护民办高校教师和学生的合法权益，确立其与公办高校平等的法律地位产生了积极影响。对民办高校因地区性差异造成的专项资金扶持力度差异，则需要通过中央财政通过资金倾斜给予补偿，缩小差异。

     （二）促进教育公平和社会公平

     教育公平是社会公平的基础，教育公平与教育资源的分配和享用具有较强的关联度。民办高校虽然不能享受公办高校那样的财政支持，但完全不享受财政支持也有失公允。专项资金的设立可以起到缩小差距、促进公平的作用。民办高校对公共教育资源同样享有分配的权利，公共财政对民办高校进行分配是保障受教育权利实现的前提^［1］。

     （三）形成公办高校和民办高校良性竞争格局

     公办高校和民办高校都是国家教育事业的重要组成部分，各自具有不同的优势和特点。专项资金的投入促进了二者在相对平等的条件下，按照不同的办学定位、专业设置、人才培养模式相互补充，相互促进。这对创新教育体制和提高教学质量都将产生推动作用，也为公办高校的改革创新提供有益借鉴。如果公办高校与民办高校之间差距太大，或者两者之间同质化程度太高，反而会影响公平竞争，削弱教育创新的动力。

     （四）提高政府治理的科学性和有效性

     各级政府通过设立专项资金，提供公共财政支持民办高校，使民办高校在校园建设、实验室建设、实训基地建设、教师队伍建设、教学管理、科研管理等方面由封闭状态走向公开、透明，接受政府的治理和社会监督。政府通过监管专项资金的使用情况，可以对民办高校进行积极扶持和有效干预，增强民办高校的办学实力，促进学校依法、规范办学。

     二、专项资金设立的政策变迁

     （一）国家层面

     2002年全国人大颁布的《民办教育促进法》提出地方政府可以设立专项资金用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。2004年国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，细化和补充了民办教育发展专项资金由政府部门负责管理，由教育行政部门报同级财政部门批准后使用，明确了专项资金的管理和使用部门以及审批程序。2005年教育部、财政部印发的《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准》中，首次规定专项资金可以扶持民办高校，开创了中央财政支持民办高校的局面。2006年《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》中强调了依法落实民办高校有关扶持政策，再次强调县级以上各级人民政府可设立专项资金，对民办高等教育事业作出突出贡献的集体和个人，按照有关规定给予表彰与奖励。2010年7月《规划纲要》规定要健全公共财政对民办教育的扶持政策。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。经过4年的酝酿，已在国务院教改领导小组审议通过的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见（送审稿）》中再次重申，鼓励各级地方政府设立民办教育发展资金，并列入同级财政年度预算，专项用于支持民办学校发展，按照国家有关规定奖励和表彰突出贡献的集体和个人。

     （二）地方层面

     2004年陕西省人大通过的《陕西省民办教育促进条例》第二十二条规定：县级以上人民政府可以设立民办教育专项资金，主要用于资助民办学校的发展，表彰奖励有突出贡献的集体和个人。这也是我国省级人大颁布的第一部由地方政府设立专项资金的地方性法规。2005年黑龙江省政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第十七条规定：县级以上各级政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。2006年上海出台专项资金管理办法。此后全国已有山东、江西、江苏、浙江、湖南、重庆、云南、山西、广东、内蒙古、河南、广西、贵州、宁夏、福建、新疆、湖北、海南等21个省市自治区通过地方人大或政府颁布了设立民办教育专项资金的政策。广东、浙江、江苏等经济发达地区的一些市级政府也对同级民办高校给予专项资金扶持。截至2014年初，已制定专项资金管理办法并资金到位的有上海、广东、北京、湖南、云南、陕西、四川、内蒙古、河南、浙江等10个省市自治区。各地专项资金额度从数百万元到数亿元不等，差异较大，陕西省人民政府2011年颁布的《关于进一步促进和规范民办高等教育发展的若干意见》中，明确规定每年单列3亿元专项资金扶持民办高校的发展，近期制定了2013-2017年连续5年每年投入3亿元扶持民办高校发展的制度设计，在全国名列前茅。^［2］9年来，全国从中央到地方，专项资金的设立范围不断扩大，金额迅速增加。

     三、当前专项资金制度设计中存在的问题

     （一）政府责任不够明晰

     《民办教育促进法》规定：县级以上各级人民政府“可以”设立专项资金，但没有规定“应当”设立专项资金，故对各级政府是否设立专项资金没有强制性约束，以至全国还有三分之一的省市没有制定设立专项资金制度，在已设立专项资金的省市中又有二分之一没有落实到位，还停留在纸面上。一些经济欠发达地区反而在设立专项资金上力度较大，如云南、内蒙古、陕西，而一些经济发达的省市却力度很小。显然设立专项资金不是财力问题，而是态度问题、认识问题。随着我国经济实力的不断增强，教育经费投入不断加大，国家及各省市的财力明显增长，拿出一定比例的教育经费设立专项资金用于扶持民办高等教育的发展是完全可行的、必要的。

     国家财政部、教育部应当首先设立民办高等教育专项资金，发挥引领示范作用。国家政策应由现行的“可以”设立调整为“应当”设立，并明确各级政府设立专项资金与国家专项资金的配套比例。各级人大、政府应当对专项资金的设立与管理进行立法，确保实施并依法监督，国家对专项资金能足额配套的省份建立奖励机制，充分调动地方财政主动配套的积极性。

     （二）投入规模未作限定

     目前没有相关法律法规对设立专项资金的数额作出明确规定，导致各省、市在落实过程中差异很大，有的省份仅仅提出要设立专项资金，却无数额和时间的限定。陕西省规定从2012年起，每年设立3亿元专项资金，上海市2007年设立4000万元专项资金，2008年又增加到8000万元，云南省达到2500万元，内蒙古自治区为1000万元，而一些省市仅有数百万元甚至更低。各级政府应把专项资金作为解决民办高等教育发展瓶颈的措施之一，尽可能加大资金额度，而不是把专项资金作为一个象征，一种权宜之计。只有把扶持民办高等教育作为政府的主要职责，从资金上加大扶持力度，才能真正体现公共财政的公平使用，体现民办教育与公办教育的平等地位。

专项资金额度的确立应与当地教育经费总量挂钩，国家或地方政府可以按各地高等教育经费的5%设立民办高等教育专项资金，赢得教育效益的最大化。同时，随同级财政的增长而逐年增长，确保专项资金的长期投入。各级政府在设立专项资金后，如何在民办高校进行分配是一个敏感问题。各地在运作过程中，一般都制定有指导思想、分配原则、分配重点、分配额度、项目申报、监督措施、财务审计等内容。但由于国家层面没有此类专项制度，只能由各省市根据当地实际情况进行分配，其用途多限于扶持民办高校的教学工作、科研工作、师资队伍建设、生均经费补贴、教职工五险一金交纳等。在专项资金分配上还缺乏科学的量化指标评价体系，分配的合理性、有效性难免缺乏科学依据。

     四、专项资金制度设计构架

     （一）设计原则

     1.扶持监督并举

     设立专项资金制度必须与地方财政承受能力相匹配，把民办高等教育的发展目标与社会发展的总体目标相统一，通过专项资金投入，注重教育公平与效率和对民办高校的间接监控，在保障民办高校办学自主权的同时，切实履行政府在发展高等教育方面的主导责任。

     2.具有指导性

     设立专项资金要有明确的实施目标、范围与方案，要着力帮助民办高校解决教师引进与培养、实验设备购置、实训基地建设、科研项目开展等方面的资金缺口，有效提高民办高校的教学能力、科研能力和师资水平，增强教学、科研、师资等方面的实力，促使学校不断优化学科专业结构，突出办学特色，提高管理水平，提高教学质量。要充分考虑地方政府的财政成本、社会成本及政治成本，还要考虑到实施政策的一些配套措施，使方案更具可操作性，也使利益群体感到满意。

     （二）制度执行的主体范围

     民办高等教育专项资金的使用对象应包括各级各类民办高等教育学校。对于民办非学历高等教育机构，各地可视其承担的教育任务酌定，地方政府、教育主管部门可视当地该类机构的办学实力、社会贡献、社会认可度予以确定。适用范围包括七个方面：一是用于教育教学改革项目，含实训基地及实验室建设，相关专业教学仪器设备购置；课程与教材建设等。二是用于办学条件改善项目，含校园安防系统建设、校园文化建设、校园信息化建设，教学设备购置及相关工程费用等。三是对教职工“五险一金”的交纳、参加社会保障等给予一定比例的以奖代补。四是表彰奖励项目，含受省市政府或省市教育行政主管部门表彰的先进高校、优秀举办者、办学者、优秀教师和优秀学生，为发展本省市民办高等教育事业作出突出贡献的组织、集体和个人。五是对获得专业硕士教育的民办高校、通过本科教学水平合格评估的高校等给予奖励。六是对高水平、示范性民办高校、国家、省级教育改革试点民办高校给予扶持。七是对引进学科带头人、骨干教师、双师型教师，对培训行政管理人员及中青年教师提供资助。

     （三）制度设计

     1.申报条件

     专项资金设立可以分为竞争性申报和非竞争性申报两类。专项资金用于教育教学改革项目、科研创新、实训实验室建设、信息化建设等方面的可以采用竞争性方式，向特色突出、优势明显、具有竞争性的民办高校倾斜。专项资金用于教师专业化发展、改善教师收入水平和社会保障补偿；学生奖助学金、在校学生公用经费补助等方面实行非竞争性申报，面向所有民办高校。

     2.审定程序

     专项资金的申报，首先由教育行政部门下发申报文件，明确申报类别、申报条件、申报项目、申报评审等内容；其次由民办高校依据文件要求，在校内自下而上的提出专项资金使用申请；第三，由校方组织专家对各分院、各部门申报的项目进行初选、筛选、公示、修订，最后按申报文件要求向教育行政部门提交项目申请报告；第四，教育行政部门组织专家对各级申报的材料进行评审，获得通过的项目列入备选项目报国家、省市教育部门最后审定，并由国家或省级教育行政部门正式发文予以确定申报项目，并向社会公布，接受监督管理。

     3.经费使用

     专项资金的使用应明确资金的项目、对象、标准、用途等，建立财政投入阳光平台，保障专项资金公开透明，提高使用效益。

     一是明确专项资金来源。分清专项资金来源于中央财政、省级财政或市级财政的教育经费预算，同时说明是每年连续投入还是本年度一次性投入，说明是否会随财政收入的增长而逐年增长等。这样，民办高校可以预算在未来若干年内能争取到多少专项资金用于学校建设，以便在提出立项申请时作出中长期发展规划，分期分批安排资金的使用。特别对一些需要跨年度实施的重大项目更需要统筹规划。陕西省教育厅在专项资金的使用上，规定以5年为一个周期进行立项申请，分年度划拨经费的政策，保证了专项资金投入的连续性和长效性。

     二是明确资金使用范围。根据国家规定，专项资金可以用于资助民办高校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。通过差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助等方式实行补贴。从各地专项资金使用情况看，为了鼓励各民办高校创建高水平、示范性民办高校，针对其专业设置、实验条件、科研项目等进行专项资金资助、创新、创优、创品牌、创特色 ^［3］。同时，又根据各校在校生人数、教师人数、教师“五险一金”缴纳情况，进行相应资金补贴，最大限度地保障民办高校在校生、广大教职工的合法权益。还可以用于学校的硬件建设、软件建设、教学建设、科研建设、师资建设、校园建设等。专项资金使用范围也可以采取排除法加以表述，如：除不得用于基本建设投资；不得用于支持罚款、捐赠、奖励、对外投资；不得用于教职工日常工资、津贴，日常办公经费，偿还债务；不得作为举办者投入等。两种表述结合使用则更清晰、明确，便于执行。

     三是明确专项资金的管理，建立统一的专项资金财务制度。明确会计科目、记录方式、结算方式、计算办法、编制有关资产表、收支计算表等，定期报教育部门、财政部门监督。对专项资金要专款专用，专户管理，专项核算^［4］。凡专项资金形成的资产均属国有资产、限定性资产，需依法管理，分类核算。对违反有关专项资金使用规定，弄虚作假，骗取资金，或截留、挤占、挪用专项资金的应采取缓拨、停拨直至收回专项资金的规定，有违法行为的学校及个人，要依法追究其法律责任。

     4.行政监督

     专项资金在执行过程中，财务、审计部门要加大监督审查，关注资金的执行率和使用效益。建立专项资金跟踪和评价机制，设计科学的评价指标体系，通过目标设定、目标完成程度含项目进度、目标效益包含经济效益和社会效益，组织管理水平、财务指标，含资金落实情况、财务管理、实际支出，资产管理，含仪器设备利用率等。

     政府对民办高校的监管一是设置认可，二是行政监督。专项资金的设立有助于政府通过财政资助渠道体现政府的治理职能，采取专项资金跟踪和评价可以较好解决这一问题。地方各级政府可以设立民办高等教育发展基金会负责对民办高校的专项资金的考核、经费的分配及监督、管理等。

     5.评价机制

     建立有效的评价机制。科学有效的专项资金绩效评价机制是资金投入目标实现的重要前提，它有利于提高专项资金使用的合理性和使用效率。待每批专项资金使用结束后，结合各项目投资效益的分析，对专项资金的投资绩效进行综合评价。如专项资金的拨付对象是否合格、投资额度是否科学，申请项目的可行性，使用资金的合理性与有效性，项目产生的客观效果等都应有详细记录与论证，为下一批专项资金下拨提供指导性、建设性意见。根据国家对高等教育推行“管办评分离”原则，建议这项工作由具有资质的社会评估机构实施，发挥第三方的作用，坚持公开、公正、公平、透明，把这项利国、利民、利于民办高等教育可持续发展的扶持政策贯彻好、落实好。

     6.跟踪机制

     建立跟踪机制。要建立由省级财政部门、审计部门和教育部门信息沟通平台，建立专项资金项目跟踪检查管理制度。按照批复的项目及预算方案进行监控，定期对专项资金的立项、支出、使用情况进行审计，发现问题，及时处理。定期对资金到位情况、使用情况、使用效果、存在问题、改进措施等进行记录，分析问题，并及时反馈给管理部门和接受专项资金的学校，引起各方的共同关注。

     7.奖罚机制

     建立奖罚机制。对专项资金使用过程违反相关规定，未能按期完成投资项目建设，未按原计划实施项目建设，或管理混乱，出现贪污、浪费、挪用等问题的，要制定相关处罚措施。

     构建民办高等教育专项资金制度建设体系，要考虑到民办高校自身的特殊性和办学自主权，有效发挥专项资金的扶持作用，不断提高专项资金的使用效益。

参考文献：

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