一个更好的社会，更好的制度的降临并不是“自动”的，观念的变化是必要环节。

观念是最有力量的，但是观念也是最为顽固的。观念是道，实践是技，以道御技，就如乘风顺水；以技抗道，无异于逆水行舟。

民办教育的改革，归根结底，是观念的创新。当前，国家层面正在酝酿民办教育修改法和出台新政策，但是围绕民办教育分类管理、资产归属、合理回报等制度，纷争很多，全国人大常委会还需要三审。这里面更是观念的冲突。

温州在“十二五”期间启动民办教育综合改革，出台了“1+14”政策，在登记管理、财政扶持、教师社保、融资贷款、产权归属、办学体制、收费机制、土地税收等方面实现创新和突破，从某种角度来讲，恰恰就是观念的创新。

思考一：民资和教育，究竟谁更需要谁？

民办教育界有个深切的体会，民办教育往往宏观话语很温暖，从中央到地方，各种温暖的话语层出不穷；但是微观环境往往很恶劣，推动一点改革，都需要部门博弈。其实，作为政府和教育行政部门，我们需要追问一个真实的问题，究竟是社会资本需要进入教育领域，还是教育领域需要社会资本进入。

就温州而言，答案其实不言自明，肯定是教育更需要资本进入。在过去，温州每四个孩子就有一个在民办学校就读，如果没有民办教育的支撑，温州的两基普九、普及十五年教育和教育现代化等进程都将大大延迟。在当下，如果没有民办教育，大量外来人员子女将被迫回乡就读，造成更多留守儿童现象；大量家长对优质教育资源的需求也无法满足。在将来，即使公共财政比较充足，但在公办保基本、民办供选择的格局下，民办教育依旧是不可或缺的部分。并且，世界趋势就是，精品优质的学校往往是民办学校。

温州算是东部沿海的经济发达地区，全国范围内，公共财政不如温州的城市比比皆是。据搜狐网曾报道，中国地方政府负债超过56万亿元，也有报道说30万亿。不管哪个数据更准，这说明绝大多数地方政府都举债度日，教育经费必然短缺，都需要民间资金进入教育领域。为此，我们需要政府搞清楚这个基本问题：如果是教育更需要民资，正常和理性的做法就是开渠引水，而不是建闸堵水。

思考二：公共财政，是不是只能姓公？

2010年之前，温州占教育总量25%的民办教育，只获得1.57%的公共财政支持；拥有1700多所民办学校的民办教育大市，民办教育专项资金也只有500万。在政府和教育部门里，不少人都认为，公共财政就是公办教育的财政，公共财政支持公办学校是天经地义的，支持民办教育就是国有资产的流失，就是给私人老板发了财。

改革前，我们进行了深入的调研，一些举办者反映的情况，让我们深感不公平：民办学校登记为民办非企业法人，但是却要跟企业一样，缴纳营业税、企业所得税，一些从事非学历教育的民办学校不仅要交3.3%的营业税，而且还要交纳17%的企业所得税；从事学历教育的一些民办学校被按25%的税率征缴企业所得税。一些借资办学的举办者反映，他的所借资金及还款资金，都要缴纳税收，双重税收让办学成本更高。

因此，我们需要将心比心。尽管不排除个别举办者过于逐利，但是绝大多数举办者拿自己的血汗钱投资办学，获得的只是微利，也要承担风险，而事实上又培养了一大批孩子。这种造福百姓的天下大义和兼顾生活的个人小利，就是当代值得弘扬、称道的公益行为。尤其是，民办学校的孩子同样是纳税人的孩子，作为纳税人上缴的公共财政，惠及纳税人的孩子是天经地义的。因此，我们认为，民办教育应该跟公办教育一样，都是亲生儿，都要得到公平的照顾。我们没有理由将民办学校排除在公共资源的惠及范围之外，没有理由认为支持民办学校是国有资产的流失，更没有理由打击、压制民办教育的发展。

观念改变了，行动就简单了。在市委审议“1+14”文件时，当时的市委书记在会上给各部门“一把手”算了这样一笔账：公办学校培养一名小学生，市本级财政需要投入1.4万元。如果补助民办学校30%，只需要5200元就可以培养一名小学生。课程一样，培养目标一致，而公共财政节约三分之二，何乐而不为？因此，我们除了市财政每年安排3000万元作为民办教育专项奖补资金，以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，建立政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度，义务教育阶段补助比例为30%至50%，学前教育、高中段教育补助比例为20%至30%。高等教育阶段，按照省本科生均拨款水平的20%进行补助。试点开展以来，全市财政资金补助到位7.85亿元，年均扶持资金比改革前翻了一番。

思考三：为什么民办学校留不住好师资？

大学者，非大楼也，乃大师之谓也。教师是办学的关键，一名好校长就是一所好学校，一名好教师就是一批好学生。

民办学校最大的苦恼是教师流动性强，留不住好老师。温州市人事局2011年统计数据，民办学校教师的年流动率基本都在10％以上，部分学校优秀教师、骨干教师年流动率甚至达到40％左右。分析其中原因，最大的因素是教师社保。全国范围内都有一个普遍的现象，公办学校教师参加事业单位养老保险，民办学校教师参加企业单位养老保险，两者退休后待遇相差几近一半。这是一个极其不公平的现象：工作的内容、性质都一样，学校差别要带来身份差别，身份差别会让退休工资差距如此之大？

对于民办幼儿园教师来说，更是不公平。2010年温州保姆每月工资在2200元左右，而民办幼儿园教师平均工资不到1800元。低收入必然没有好老师，没有好老师必然办不好幼儿园，有的幼儿园教师资格证率不到30%，有职称的不到15%，不少幼儿园就维持着低成本、低质量的运行。

这样的情况，让每个具有良知的教育工作者感到情何以堪！同样是教师，同样为国家培养建设者，同样的学历层次，同样为教育事业勤勉工作，教同样的课程培养同样合格的学生，退休以后待遇相差如此之大！

这样的状况，让每个具有基本判断的教育工作者忧心忡忡！幼儿园是孩子灿烂人生的开始，对幼儿园教育的投资是最具回报率的投资。但是民办幼儿园师资状况如此之弱，办学质量如此低位，同在一片蓝天下，怎么忍心让这一大批孩子在人生起步阶段，就落后一大截！文明的社会，应该给每一个人公平的教育起点！

基于这样的思考，我们认为要打破教师身份的“二元体制”，建立公办、民办学校教师的“一元体制”：在社会保障政策方面，凡取得相应教师任职资格，参加人事代理，并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇，单位应缴纳的各项社会保险费由民办学校承担；针对民办幼儿园教师建立最低工资指导线制度；在教师支教、培训培养、学历进修、职称评审、评优评先等方面，落实与公办学校教师的同等待遇；去年底还出台民办学校引进高层次人才的优惠政策，打破空间地理，建立广泛的平等权利。

公平的教师权利制度稳定了教师队伍，也吸引了优秀教育人才的回流，2012年至今，全市吸引800多名优秀人才加盟温州民办教育，其中高级职称教师494人，特级教师17人，省名师、名校长8人。近2000名公办学校教师到民办学校去应聘任教或支教。

思考四：办学是投资还是捐资？

产权制度是民办教育改革所有制度的核心。按照现有法律，民办学校退出办学后，资产归社会所有；虽然规定了合理回报制度，但是合理回报的获取办法一直没有出台，并且因为规定了回报，财政、税务部门认为民办学校不是公益性事业，公共资源扶持力度更弱。所以，有人戏称，民办教育促进法其实是一部促退法。现实确实有点类似。

现有产权制度脱离了社会主义初级阶段的现实。在这个阶段，举办者都有投资办学的心理，有的举办者是举家族朋友的财力兴办学校，这是整个家庭、家族发展的一项事业和产业，要求人家不拿合理回报、退出后资产交给社会，显然没有人愿意干。现有的学校，是通过对财务的技术处理获得的，这让举办者的财务不清不白。现有学校转让也多是脱离法律框架的，但是教育行政部门也多是睁一只眼闭一只眼，为何？制度脱离实际。

要真心诚意促进民办教育发展，必须在产权制度上尊重现实。我们温州的产权制度改革，立足于社会主义初级阶段的现实国情，作出了三项明确规定：一是出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金；二是学校累积资产根据办学贡献进行合理分配。三是建立合理回报制度，民办事业单位法人的民办学校，可获得合理回报，额度按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算；企业法人的民办学校按企业机制获取利润。

喊破嗓子，不如做出样子。这些务实的产权制度改革，对引导民间资金进入教育领域具有较大的促进作用。试点以来，民间资金举办教育达60亿元，一批优秀的教育资源正在聚集。目前，义务教育阶段的民办学校已经普遍优于公办学校，高中段民办教育也在逐步提升，一些学校已经超越公办。学期阶段优质民办园的数量已经超过公办园。

思考五：是依靠市场还是依靠计划？

十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定作用。民办教育作为教育领域中接轨市场的部分，是依靠市场调节，还是依靠计划指令？我们认为，必须尊重市场，才可能发挥民办教育的机制优势，激发办学活力。因此，我们在基于市场化的认知上，建立分类管理制度，激活各个办学要素。

收费方面，事实上的收费审批制，使民办学校难以按市场机制运行，自主收费的空间受限。为了推进市场化改革，落实收费自主权，我们探索分类管理、优质优价的收费政策，登记为民办事业单位法人的民办学校，收费项目及标准实行政府指导价管理，由民办学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准自主确定（特别优质学校，经批准可按5倍确定），报价格主管部门备案并向社会公示后执行。登记为企业法人的民办学校，收费项目及标准由学校自主定价，报价格主管部门备案并向社会公示后执行。这种既有封顶限制又有自主弹性的收费政策受到举办者的欢迎。改革之前，不少人担心会出现哄抬价格的现象。但是事实上，在资源充裕的基础上，举办者会敏感地捕捉到市场得供求关系，不会盲目提价，连对物价部门的各种怨言消失了。

资金是办学的关键要素之一。民办学校因为资产不能抵押贷款，资源不能盘活，资本不能运作，发展的速度、规模、质量都受阻。为了激活要素，我们探索通过收费权和办学权质押的方式向银行贷款，目前全市共完成36笔民办学校向金融机构贷款，总授信额度达9.36亿元，已经贷款金额1.21亿元。

办学体制方面，温州充分尊重市场需求，实现多元主体、多种形式办学。目前形成委托管理、ppp模式、捐资办学、公办民办合作等多种形式。委托管理方面，有民办委托民办的，也有公办委托民办的。政府和民间资金合作的有翔宇中学这个典型例子，温州市永嘉县政府投资4.2亿，占地250亩新建中学，面向全国公开招标，引进翔宇教育集团创办温州翔宇中学，这是将公、私合作的ppp模式引入教育领域。

思考六：从现实出发还是从理念出发？

目前民办教育改革纷争主要原因在于，一部分人坚持从理念出发，认为非营利性民办学校要跟国外民办学校一样，按照非营利的思路去办。一部分人认为要从现实出发，尊重社会主义初级阶段的本质。

尽管温州民办教育改革获得一些进展，取得一些突破，但是，温州只是个例子，民办教育要取得整体发展，需要国家层面的制度建设，也需要地方包围中央的改革氛围。

在国家层面制度建设方面，温州呼吁，民办教育改革要仰望星空，脚踏实地，着眼于理念，立足于现实：民办教育要发展，要分类，要市场化，要公平化，要多元化。温州期待民办教育改革要刚柔兼济，中央政府要多授权，建立地方治理机制。

观念是有水位的。观念的水位上去了，制度也便“水涨船高”。一个温州只是一个例子，一百个温州就会诞生一个制度。让我们一起携手，孵化民办教育的新政策新制度。

    作者：温州市教育局副局长

《温州教育》2016年第5期