一、问题提出

我希望就混合所有制的政策问题与大家做一个深入交流。有一点，我认为有必要提一下，当解读一个文件的时候，可能要注意它的出处。混合所有制在三中全会决定里面是在国有企业改革及经济体制改革里面提出的。我去年11月18日在江苏泰州讲课（也是单院长请我去的），给公办职业院校院长讲这个主题的时候，我说纯属偶然，职业教育会搞混合所有制，功在鲁昕副部长，这个话是教育部牵头起草的拟以国务院名义发文的有关促进民办教育发展的若干意见（简称“31条意见”）里面的原话，结果民办教育的文件到现在五年过去了没发出来，这个原话后被挪到国务院〔2014〕19号文件也即《国务院关于加快现代职业教育发展的决定》里，反而先发出来了，某种程度已经突破了现在法律的边界。因为我们的民办学校营利非营利分类还没完，而且现在呈胶着状态，能否分营利非营利，按怎样的标准分，负面清单怎么定？一系列问题全国人大还在紧锣密鼓地调研。这里面还有一些部门利益纠葛，可能还没最终定论。这个月（10月）按推算，全国人大常委会本来要进行教育法律一揽子修订草案二审的，现在至少要到12月下旬才有可能进行二审，能否付诸表决还很难说，意味着大家关心的31条意见，年底已基本无法出台。

在三中全会决定里面讲混合所有制，肯定了它是一种基本经济制度的实现形式，而且是公有制实现的一种重要形式，是将它放在放大资本、保值增值，提高竞争力，各种资本取长补短、共同发展这样一个角度讲的。今天我们可以说，提出发展混合所有制，在经济里面的出发点是壮大国有资本，当然也是优化国企治理结构、增强各类企业活力的需要。希望大家务必注意到这点。

当前，大家在谈职业院校的时候，大家去看国发19号文，就在社会力量办学那一部分，在职业教育领域里面讲混合所有制，我们北大财政所选的很正确，请的对象也很正确，我们没有在义务教育里面谈混合所有制，也没有在学前教育里谈，而是在职业教育里面去谈，这也是十分重要的。

从现在的情况看，要混合关键是要“混血”，说五家六家国有企业在一起，那并不是混合，那是股份制，投入或多或少，从经济主体上还没到混合的层次；同样，纯私有资本参与办学，如果没有国有资本参与，在我们的角度，那也只能叫非政府组织之间的合作，也不是混合，是单一的非公经济。在后面我会给出判断依据，混合所有制一定是两个主体以上的，而且一定是有国有资本参与的，否则不是三中决定里的原意。这个在研究前，我希望提醒大家一起来关注。

二、对已有教育“混合所有制”实践的回顾与反思

在这样的背景下，我们回溯反思我们现在到底做了什么？我们以往的理论都是基于实践的总结与提升，实际尽管混合所有制还充满争议，理论上没说清，政策上也没讲透，但是我们实践却早就开始了。今天参会的几位职业院校的院长，从苏州职院单强院长开始，已经把自己的实践和盘托出，在我看来还很难说前途好与坏。大概经过我们自己的梳理，涵盖今天上午的三四位院长所讲到的内容，可能会有这样几种所谓的混合办学情况。

（一）涉及实质性产权的“真”混合所有制形态

我非常赞同南京工业职院周院长的观点，没有涉及实质性产权结构变化的，我认为还不叫混合，最多叫PPP。当然，我看单院长也把混合列为一种PPP的高级形态，这是可以的。如不是独立法人层面的探索，如公办二级学院，我把它称之为“半混合”或类混合，这是混合的第二种形态，其实质只是一些生产要素层面的组合，实际上是一种租赁形式或资产有偿使用。概念泛化的情况下，我们把公私合作、中外合营都归为混合，这是我要说的第三种混合形态即“泛混合”。去年11月18号我的发言据说引起很大的争论，因为公办学校的校长们普遍认为他们的一些在我看来只是“类混合”或“泛混合”的办学形式，就是混合所有制，不可以将他们排除在混合所有制体系之外。一定要向“混合所有制”这个框架里装，其实没必要，做就做了，做得好就好。

现在看来，职业院校业界有关“混合所有制”的概念界定，其实多为自定义，没有一个统一的标准。套用经济学里的定义，所谓的混合所有制，一般都需要两个或两个以上的办学主体，参照股份制形式，来组织和运行。混合所有制首先是股份制，它是股份制的一种极端形式、过渡形态。以资金、实物出资或者以无形资产等折价入股，共同举办具有独立法人资格的学校，并且按照“股权”大小或协议约定方式，参与学校的决策、管理及剩余分配。这个概念我个人认为还是比较周全的，我在股权这两个字加了双引号，从现在涉及教育的法律和非营利组织的相关规定看，我们还不能把经济学里面的产权完全挪过来，非营利组织所有权主体都是缺位的、无主的，因此并不能说学校的出资，就是严格意义上经济形态的股权。

现在，我们先来分析一下真混合的情况，大致有这么几种具体的形式：

第一种形式是企事业单位和个人共建股份制教育公司。这个早在1996年台州就开始探索了，台州书生教育集团涵盖中小学、幼儿园，他们是在公司层面上进行混合，而不是学校法人本身的混合，否则无法绕开法律障碍。台州是在教育公司层面，资产都在学校，产权没过户。如何运作，这里面也有很多奥秘，分红方面也是这样，这是一种模式。

第二种形式是公办院校改制模式。就是大家都很熟的齐齐哈尔工学院曹永安院长他们所探索的形式，齐齐哈尔工学院的前身原来只是一个国有企业的职工大学，后来将它改制了，国有股份占30%，职工以工龄来置换股权，买断工龄，职工都是股东，这是内部人持股，企业里叫做“全员持股计划”，实现了所谓“教育产权”的人格化。以上两种办学模式，由于产权明晰、利益均沾、风险与共，有效调动了各方面办学的积极性，但同时也可能存在办学动机功利化、办学行为短期化等问题。

第三种形式是很多公办高校与社会力量合作举办的独立学院。现存还有275所，可以说是不太规范的混合所有制。如果我们套今天这个文件精神，他就是标准的混合所有制，只不过没有进行资产的评估，没有量化的百分比，我们用新概念把独立学院全装过去，因为他是有国有资产投入的，哪怕是无形资产也是国有资产。这里面的典型案例，就是江西农大南昌商学院，母体学校以土地作价占股65%，有一个房地产公司以现金投入占股35%，双方共同按股分红。江苏共有26所独立学院（转设了一所），其中多数多多少少都有国资参与。

第四种形式是国有资本与社会资本合作举办职业院校。海南职业技术学院是一个典型。学校也设立了监事会，照公司的模式拷贝过来。此外，在原有单一举办者的职业院校中引入不同属性的资本，南通理工学院（由原民办紫琅职业技术学院升格转设）的案例，也值得关注，刚才他们的院长做了非常详细的解读。但是也还可以深入分析，该院5%的国资注入，能不能登记为事业单位？而且现在所登记的事业单位，还不算严格意义上的事业单位（因为教师社保问题还没有最终解决）。这里面有点擦边的，原来有国有资产参与，理论上是不能登记为民非单位的，现在国有资产5%参与，就登记为事业单位，缺乏上位法依据。

（二）半产权性质的“类”混合所有制形态

关于真混合的情况就先讲到这里，下面再简单说说类混合的情况。

在我看来，类混合，现在游走在法律边缘，有些风险。类混合，怎么占尽公办的优势，又享受混合所有制的灵活性，这一类型的实践探索，主要在公办高校中引入社会力量共建二级学院，因为公办高校在一级法人层面，现在蛮难做这样的探索，但是不排除开设若干个二级学院，避开法律规则。比如某公办职业技术学院引入6500万的民间资本，单独搞了一个二级软件学院。那个软件学院经营起来很灵活，第三年第四年的学费全部进入到软件学院举办者所在的公司，这种形式只需在两个法人之间签订合作协议就可以了，不涉及国有资产的评估和产权主体的变更，所以简便易行。现在民办高校里面一些不规范经营，资产关联交易多半是左手和右手签协议，通过国外的购买服务，购买国外的软件，与国外空头签一个协议。

另外，类混合的例子还有南方某职业技术学院以行业企业为依托，联办二级学院，共建专业、课程及实践基地，不转移产权，但是支付租赁费，支付资产使用费，这个就规避了所有的法律风险。还有华东地区某公办职院也引进社会力量，共同建立了很多二级学院实体，一院一策，各不一样。这些都是在不改变原有学校法人及资产属性的前提下，在二级学院所作的“混合所有制”探索，也确实具有不少积极意义，至少他把各类社会资源整合到职业院校里面，使得我们学校的办学得到各方面的支持。

此外，还有一类“类混合”形式，就是中外合作教育机构。现在，包括新近举办的温州凯恩大学，全国一共九所是独立建制的中外合作大学。这些中外合作办学机构参照民办机制来管理，但和民办学校一样，理论上都是非营利法人，所以严格讲，也不能从办学经费里面直接分配，立法机构曾经试图从法律上解决这个问题，但是面临存量的调整，任务十分艰巨。如果营利非营利学校分类管理以后，这就能做，但是我预计要20年到30年的过渡期，那时候我们的司长、处长们都退休了，所以是非常艰巨的一个过程。有机会，我们希望在下个月成都民办职业教育年会上去说这个事。这里面，明的都不要回报，但是暗地里则像当年三资企业一样，存在“高进低出”或者“低进高出”的现象，都多多少少存在利益的输送问题，这也资本的基本属性。无利不起早，没有利益不能持久，我没有说它好和不好，这是一种真实形态。

（三）不涉及产权的“泛”混合所有制形态

最后，再扼要说一下泛混合的问题。

我所说的“泛混合”，其边界范围，比前面说到的真混合和类混合两类更加宽泛。这一类型的实践探索，多为教育领域不同所有制主体之间所进行的一种生产要素上的优化重组，也就是现在很时髦的公私合作伙伴关系PPP。我认为，单强院长他们集团在温州永嘉翔宇中学的探索，就是这种模式，是公私合作伙伴关系的一个典型个案，其本质是一种委托管理。我建好校园，产权还是国有的，多少管理费，谁来经营，这里面也是充满争议的，因为涉及政府在基础教育特别是义务教育中是否作为的问题。本来教育资源如果是由政府提供的，当地老百姓就可以享受免费教育或者低价教育，现在因为政府采用了PPP改革，那么老百姓接受教育服务的成本就增加了，这个谁来承担？如果只是一般的教育服务甚至连公办教育质量都还不如，那么是容易引起社会不满的。

公办民办院校之间相互委托管理。泛混合的例子还有一些，譬如前面已经提到的齐齐工学院，他们接受了海南城市学院的委托管理，同时他们托管了甘南县的职教中心，五个人八个人一个管理团队派进来，三年五年之后，我理顺了管好了再撤走，是专业的CEO管理。再一个就是厦门的软件职业学院，则是由政府指定的一个公办学校去进行委托管理，也收到了较好成效。不仅民办可以托管公办，公办也可以托管民办，是相互的。

三、规范和推进“混合所有制”试点工作的政策建议

最后还有一点时间，我希望大家别介意，因为我有时候会泼点冷水。我最近写了一篇时评文章，题目叫“关于教育混合所有制的冷思考”，恕我直言，实践证明，过去教育领域里的不少改革探索都有“流行感冒”的特点，蔓延很快，最后草草收场。原来的高职不让升本，高职就成为了专科代名词，在层次上是“断头”教育，甚至一度还要求学制从三年改为两年。现在高职也可以升本科、搞专业硕士，甚至将来还可以授予博士学位，我们的政策总是在变化、摇摆，有的时候造成的后果也是比较严重的。

通过对教育混合所有制实践的回顾和反思，我们觉得从政府层面推动教育混合所有制的试点工作，可能需要把握好以下几个关键问题：

第一，要明确试点的目的是什么，端正试点动机。这个非常重要，我们搞混合所有制的动机如果不清晰，路可能就会走歪了。我不反对通过经济杠杆、市场手段、利益机制，能够使得各方面获得相应的好处，但是如果仅仅把经济利益作为我们混合所有制探索的首要目的的话，就必然会出现短期行为，出现杀鸡取卵与涸泽而渔的行为，这在实践当中已经产生了。我走访一些民办高校和一些所谓混合办学的学校，现在对政策预期不良，纷纷采取“跑路”的方式。首先不再投入，因为投入不属于自己，自己还投入就不明智了。然后想办法掏空，或者频繁的交易，频繁的换手，这是一个不好的现象。尤其现在国外的风险投资VC，国内私募资金PE都进入到学历教育中来了，我不客气讲，绝大多数VC和PE进入教育，从来不是以办好教育为目的，而是为了上市实现资本增值，最终都是要用脚投票 “跑路”的。通过各种运作，在纽交所或者在纳斯达克，或者新加坡、澳大利亚上市了，上市以后，风投走了，他不关心你盈不盈利，他只关心你学生规模和营收的增长率和财务报告能否并表。提醒各位注意，像安博就是一个不好的例子，留下很多后遗症。

第二，怎么能够建立起有效的产权制度，真正调动社会力量办学积极性。这是很关键的问题，在现有国情和生产力阶段，如果要使得各方面都愿意参与办学，能够通过混合所有制这一载体，将何种社会资源转变为教育资源，必须在经济利益层面解决大家的最终原动力问题。因为现有教育法律还不允许以营利为目的，现在这个问题还很难解决。寄希望于全国人大即将要修改的三法，能不能允许营利性学校成功举办。我后面还会说到，只有在营利性学校可以在法律上确立的时候，混合所有制这一形式才能在教育领域里真正坐实，否则都不是严格意义上的混合所有制。时间关系，我一句话点过。

第三，试点混合所有制最终目标或者最大目的，应该是放在治理结构的整合优化。这个不是我说的，是厉以宁、吴敬琏的观点。如果我们的试点工作，只是将关注点放在前面有人提到的“弄钱”上面，而不是重在创新体制、激活机制，那么，我认为这样的探索就失去了真正的意义。我最近给苏州职业技术学院做了一个案例研究，在国家中央编办研究会上讲了，大家普遍觉得很好。通过股权的变革，他们实现了治理结构的“凤凰涅槃”。有人问我，你是不是知道他们怎么回报？我笑而不答，我说你应该关心人家治理结构怎么优化。最近这篇案例文章即将由《江苏教育》杂志公开发表，有兴趣的同志，可以关注一下，也请大家批评指正。关于治理结构和资源优化的问题，我在去年11月18日的全国职业院校校长联谊会年会上做了一个概括，我认为试点混合所有制的真正目的，应是“不为所有，但为所合；不为所有，但为所在；不为所有，但为所用；不为所有，但为所优”。国企搞不活，就是一股独大，所有权虚化，这个问题不解决，你再怎么搞，你再怎么混合，还是没有主体，最后还是没人负责，所以能不能克服西方一些非营利组织也存在的无主人现象，导致最后谁也不负责的问题，关键还在法人治理结构能否得到真正的优化。我以为，通过混合所有制办学，理论上引进了多个不同属性的办学主体，构建多方参与的共同治理模式，是优化现有各类学校治理结构的一条有效路径，只要这个经不被念歪了，确实值得很好的探索。

第四，要深入推进混合所有制试点，需要进一步完善相关制度。一要加快相关教育法规的修订。有的制度现在国家层面已经在做了，比如说教育法、高教法和民办教育促进法三法修订，已经进入到实质性程序。一旦营利性和非营利性学校分类管理获得立法通过，那么这个对于试点混合所有制是非常利好的。最近有关方面已经有一些内参送陆续到全国人大高层手里，可能会对修法起一点积极的作用。二要抓紧研究制定试点混合所有制学校的指导意见，刚才有一位院长说，混合所有制可以做到公私两面的利益均沾，这固然很好，但是如果相关政策边界不明确，混合所有制学校也可能公私两边都沾不上，这也很痛苦。还有管理体制是党委领导还是董事会决策好？单院长在第一线，有经验。另外，怎么注册，办学收益怎么分配，最终资产怎么退出，等等，都是需要进一步明确。现在教育投资，进的来，出不去，因为按非营利组织（民办非企业单位）管理办法，最终资产都是社会资产，无论是国有、外资，只要进到教育里面，只要办学财产过户到学校名下，统统归社会所有。这是目前实际上的法律问题。当然还有一些优惠政策也要同步落实。最后，我要特别说一句，学生要有权利保障。因为时间关系，不展开。

最后一点，还是回到我前面讲的话，混合所有制目前恐怕还不宜过快推进。因为还不具备推广的现实基础，而且最好试点工作还是先局限于职业教育领域比较安全，风险可控。如果扩展到其他领域，一卖了之，如广东东莞、顺德何江苏宿迁等地学前教育90%以上都是民办的，市场化很彻底，但是社会矛盾也很尖锐。你允许他办成盈利性吗？我去看了很多学前机构，办成盈利马上死，办成非营利也是死，一个是等死，一个是找死。混合所有制也面临着很多深层的问题，并不像我们谈笑风生能够轻易解决的，所以要很好的来研究，很好的来思考。我这只是抛砖引玉，不对的地方请大家批评指正。谢谢！

董圣足，上海市教育科学研究院民办职业教育研究所所长