集体性质幼儿园通常被视为公办园，但在长期的办园历史中并未形成稳定的财政性经费投入渠道——

摆脱“非公非民”尴尬需要制度创新

    集体性质幼儿园一直是我国幼儿园类型中的重要组成部分，这类幼儿园在上世纪50年代和80年代得到了蓬勃发展，在为适龄幼儿提供学前教育服务以及解决妇女外出工作需求等方面发挥了重要作用。受到多种因素的影响，当前集体性质幼儿园的数量已有了明显下降，但保留至今的大多数都历经实践检验，仍然在为普通大众提供普惠性学前教育服务。

    然而，值得关注的是，与其所发挥的重要功能不相匹配的是，这类幼儿园始终处于“非公非民”的尴尬境地，一系列体制障碍使得集体性质幼儿园发展步履维艰，急需摆脱困境。

    “非公非民”的模糊性质带来经费短缺之困

    根据课题组在全国多个地区的调研发现，经费严重入不敷出是集体性质幼儿园面临的最紧迫问题。以东部某市的调研数据为例，全市40余所集体性质幼儿园中，将近有94%的幼儿园难以实现收支平衡。三年的平均收入数据显示：该市集体性质幼儿园有将近74%的年收入依赖于家长缴纳的保教费，来自政府的财政性投入只占约0.8%，来自主管单位的投入仅占约0.6%，而其他约25%的收入则主要是依靠捐资助学费、兴趣班、房屋出租和利息等。其中，捐资助学费和兴趣班目前已经不是政策允许的收费内容。除此之外，为了压缩办园成本，集体性质幼儿园还普遍存在班额过大、房舍老旧、教师工资低等问题。

    由于集体性质幼儿园的教职工多数没有所谓的正式编制，调研显示，幼儿园将近71%的支出需要用于人员经费。一些园长反映，保教费不仅偏低而且只能收取10个月，使得集体性质幼儿园在支付教师工资方面显得捉襟见肘。不仅如此，由于历史遗留因素，部分退休教职工的工资仍然需要由幼儿园负担，加上园舍多为老旧房屋需要定期维修，导致办园成本居高不下，加剧了经费的短缺。

    这些问题的产生，跟目前“公办”“民办”的笼统划分有很大关系。集体性质幼儿园通常被视为公办园，依照现行收费制度，需要执行政府指导定价。但是，与教办园这类名副其实的公办园相比，集体性质幼儿园通常只是在举办之初获得了政府或多或少的房舍、人员等扶持，在长期的办园历史中并未形成稳定的财政性经费投入渠道。这种“非公非民”的模糊性质，使得集体性质幼儿园陷入一种“两头不靠”的尴尬境地，需要在夹缝中求生存。

    现有人事管理体制无法满足教师补充之需

    师资问题是集体性质幼儿园面临的另一困境，并主要体现为数量性短缺与结构性短缺并存。在东部某市的调研数据显示，该市集体性质幼儿园师资队伍存在明显的老化倾向，40岁以上的教师几乎占到一半，大部分园长在受访时都表示近年来很难招聘到毕业于学前教育专业本科的年轻教师。而且，相比老教师而言，新进的年轻教师稳定性较差。

    造成这些问题的核心原因，在于现有的人事管理体制无法满足集体性质幼儿园迫切的教师补充需要，而新的待遇保障机制尚未形成，无法吸引优秀师资。教师的待遇与编制紧密相连，非在编教师与在编教师同工却不同酬，二者差距通常在一半以上，拉大了两个群体的心理落差。而现行的教师管理仍然采用的是“身份制”而非“岗位制”，新增教师编制主要集中于教办园、机关办园等享有稳定财政投入的幼儿园。

    对于集体性质幼儿园而言，由于没有明确其公办身份，难以通过编制吸引优秀教师。加上办园经费十分有限，集体性质幼儿园根本无力借助有竞争力的薪酬留住教师，培训经费的短缺也影响了年轻教师发展的意愿。

    体制改革和机制创新合力保运行

    在调研中，课题组发现，大多数集体性质幼儿园积累了一定的发展基础，价格实惠，所提供的服务贴近社区居民。只要能够解决经费和师资的问题，这类幼儿园将很快步入发展的正轨。关键的问题在于如何突破现有体制障碍，为集体性质幼儿园创设发展条件。

    第一，为集体性质幼儿园“松绑”，打破办园性质与收费制度之间的简单关联，建立合理的定价机制。主管部门应重视办园成本与幼儿园质量之间的密切关联，收费标准制定应切实考虑其实际的办园成本，不应简单以“公办”和“民办”作为区分标准。在考虑成本的基础上，价格制定还必须充分考虑家长的承受能力、当地的经济发展水平等多种因素。合理的价格根本上还是需要政府合理分担相应比例的办园成本，单纯考虑成本的定价将损害集体性质幼儿园的普惠性。

    第二，不仅要为集体性质幼儿园“输血”，更要为其“造血”，改革现有投入体制，以制度性投入保障长效运行。目前，在不对投入体制做过多调整的前提下，多数地方政府主要通过专项投入方式缓解集体性质幼儿园的经费短缺。这种做法虽然能在短时间内提高资金使用效率，能够集中解决房舍改造、设施增补等一些问题，但无法从根本上解决集体性质幼儿园的发展问题。从制度性投入的角度而言，应将其纳入生均财政拨款行列，制定合理的生均经费标准和生均财政拨款标准。

    第三，为集体性质幼儿园“加油”“充电”，积极探索新型教师人事管理制度，创新教师待遇保障机制。在短时期无法全面解决集体性质幼儿园教师编制的现实基础上，可以尝试探索“地方编制”，由人事部门统一招考给予教师一定的身份保障，同时由地方财政负担教师工资来提供收入保障，努力确保非在编教师工资与在编教师工资的差距在合理范围，以此吸引优秀教师。此外，还可以通过设定集体性质幼儿园教师最低工资标准和园发最低标准，由地方财政给予补差，缩小集体性质幼儿园教师工资与教办园教师工资的差距，稳定教师队伍。

    集体性质幼儿园牵涉的问题复杂，历史遗留问题多，需要各级政府继续提高重视，敢于突破现有体制障碍，激发在体制机制改革方面的创新精神，保障集体性质幼儿园继续发挥重要作用。

（作者单位：扬州大学教育科学学院）