一、改革背景与愿景

温州承担的国家民办教育改革试点取得显著性的成效和全国性的示范作用，与其区域特点及国家民办教育改革宏观形势有着密切联系。温州属于典型的“小政府大社会”，政府财力有限，民营经济活跃，民间资金充裕。而温州受教育人口多年来一直居浙江省之首，2013年在校生达150万人。

公共财力薄弱、民间资金充裕、教育任务繁重等因素催生了温州发展民办教育的传统。改革开放初期，温州冲破“姓资姓社”的束缚，提出允许自聘教师、自定工资、自主收费、自取回报等“六个允许”的政策，给民办教育发展开拓了广阔的空间。经过三十多年尤其是上个世纪90年代前后黄金十年的发展，温州民办教育实现量的剧增和质的提升。统计数据显示，2013年温州市有民办学校1610所，在校生48.1万，平均每3个孩子就有1个在民办学校就读。另据测算，2011年温州民办教育固定资产总投入达到2688亿元，民办教育每年为政府分担了20多亿元的教育经费支出。正是在民办教育的强力支撑下，温州于1997年普及九年义务教育，2004年普及15年教育。1998年温州初中毕业生升入高中段的比例为54%，2004年被改写为85%，提升了31个百分点，而当年民办高中段学校承担了40%的教育任务。

但是，进入新世纪之后，温州民办教育跟全国一样，在法人属性、财政扶持、税收、土地、收费、产权、融资、教师社会保障、合理回报、法人治理结构等方面，存在众多的政策障碍和体制束缚，尤其公共财政对公办学校支持力度越来越大以后，民办教育更如逆水行舟不进则退，呈现整体走弱的趋势。适值国家在“十二五”期间大兴教育改革之风，温州承接到民办教育综合改革试点任务，即怀抱宏大理想，开启了这场改革行动。

温州设定了民办教育综合改革的两项目标：在政府层面，以体制和机制创新为重点，通过分类管理改革优化政策环境，吸引社会力量兴办教育，形成公、民办教育共同发展的良好格局，创造区域民办教育改革的优秀模式，为国家民办教育改革发展提供可资借鉴的经验；在学校层面，以质量和管理创新为重点，建设现代学校制度，办好每一所民办学校，教好每一个学生，发展好每一个教师，建设多元、特色的民办教育优质资源，满足群众多样化、多层次的教育需求。

二、主要政策与创新

温州通过系统改革和顶层设计，制定了民办教育综合改革“1+14”政策文件，形成非营利性和营利性分类管理政策体系。2011年3月，温州市委市政府组织教育、发改、财政、国资、国土、人社、金融、民政、工商等部门，成立6个课题组，通过为期7个多月的调研和论证，广泛借鉴了国内外民办教育公共政策，完成了“1+7”调研报告（1个总报告和7个子课题报告），形成了改革的思路和对策。同年11月出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》（温委〔2011〕8号），简称“1+9”文件，从法人登记、财政扶持、队伍建设、产权属性、合理回报、税费优惠、土地政策、法人治理、办学体制等方面进行全面系统的制度设计。2012年又在政策试水的基础上，完善收费、金融支持、会计核算办法、教师社保等5个配套政策，形成了“1+14”政策体系。其中有十项政策较具创新意义：

（一）建立分类管理办法。按照非营利性和营利性对民办学校进行分类登记管理，并就财政支持、税费优惠、土地政策、队伍建设、产权管理等改革要素差异化的政策体系，由民办学校自愿选择法人类别。非营利性民办学校由民政部门登记为民办事业单位法人，营利性民办学校由工商部门登记为企业法人。倡导全日制学校选择非营利性，非全日制学校选择营利性。

（二）深化办学体制改革。支持各类办学主体通过独资、合资、合作、股份等多种方式办学；鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学；鼓励优质公办学校通过各种方式参与、支持民办学校办学。鼓励中外合作办学。探索委托管理等办学形式。通过优惠政策进行项目引资引智，举办高端民办学校。

（三）推进融资体制创新。建立温州市教育投资集团，为民办学校提供贷款融资等服务。鼓励金融机构为民办学校提供信贷支持，探索将学校学费收费权和办学权作质押向银行申请贷款的机制。探索教育信托投资机制。

（四）加大财政投入力度。市、县两级政府均设立民办教育专项资金，其中市级专项资金达3000万。建立政府购买教育服务机制，对教师社保、工资指导线、会计制度等达到前置条件的非营利性民办学校，按学生数给予生均教育事业费一定比例的补助，义务教育阶段补助30%至50%，学前教育、高中段教育补助20%至30%；高等教育按照省本科学生预算内拨款水平的20%进行补助。

（五）落实税收土地政策。税收方面，登记为民办事业单位法人的民办学校依法享有公办学校同等的税费优惠政策。登记为企业法人的民办学校，提供学历教育劳务所得的收入，免征营业税，企业所得税返还地方所得部分。土地方面，统筹民办学校布局，制定民办学校专项规划。登记为民办事业单位法人的民办学校以行政划拨方式提供土地使用权，各项建设规费减免与公办学校享有同等待遇；登记为企业法人的民办学校原则上以有偿出让方式供地。

（六）落实自主办学权益。民办学校实行收费备案制，收费标准按优质优价原则自主确定，报价格主管部门备案并向社会公示后执行。登记为民办事业单位法人的，由学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准自主确定，特别优秀的经批准可放宽到5倍；登记为企业法人的民办学校，收费项目及标准由学校自主定价。

（七）完善社会保障体系。民办学校教师享受与公办学校教师同等的社会保险和福利待遇。对参加事业单位养老保险的教师，基本退休费以档案工资为依据，享受与公办学校教师同等的退休费。建立民办学校教师人事代理制度，将民办学校教师职称评审、社会保险、评优评先、培训培养等纳入统一管理，开展民办幼儿园教师全员培训。按不低于当地同级同类公办学校教师岗位绩效工资70%的标准制定最低工资指导线。健全公、民办学校教师流动制度。

（八）建立举办者奖励制度。按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，在扣除办学成本，预留发展基金以及提取其他有关费用后，在办学有结余的前提下，经学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。年奖励金额可按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算。按照企业法人登记管理的民办学校可按企业机制获取利润。

（九）明晰学校产权归属。明确各类民办学校在财产归属、使用、收益、处分等方面的权利、义务和责任，规定出资人股权、产权转让、继承、赠与等方面的具体要求。登记为民办事业单位法人的民办学校，执行民办事业单位相应的会计制度；登记为企业法人的民办学校，执行企业单位会计制度。依法健全民办学校退出机制，登记为民办事业单位法人的学校，清偿后的剩余资产可按不高于经确认的开办金额返还出资人，仍有结余的，可视情况奖励出资人或继续用于非营利性教育事业。登记为企业法人的学校，依照民办教育促进法规定的顺序清偿，清偿后的剩余资产按公司法相关规定处理。

（十）完善法人治理结构。推进政事分开、管办分离。完善学校法人治理结构，加强民办学校董事会或理事会建设，全面推行监事会或监事制度。保障校长依法行使职权，加强学校民主管理。有较多公共财政资金投入的民办学校，董事会或理事会应有教育行政部门委派的董事参与。

三、政策实施与成效 

为推动政策落地，温州建立了科学的改革运行机制：一是建立市、县两级政府联席会议制度，负责政策研究和落实；二是由市委考绩办建立督查通报制度，将民办教育改革试点纳入政府重点考绩范畴，每月进行督查和通报；三是由市人大、市政协牵头开展政策落实专项检查，加强政府工作监督；四是由教育部门建立培训宣传机制，定期举办政策培训会、改革研讨会、政策高峰论坛等，促进政策执行和理解。

通过多管齐下，温州民办教育政策环境得到明显改善，试点改革取得显著进展。全市两批415所学校参加改革试点项目，374所学校登记为民办事业单位法人，41所学校登记为企业法人。3年度落实专项资金1.3亿元，落实政府购买服务资金2.3亿万。收费、土地等政策逐步落实，融资政策得到破冰，越秀学校通过收费权质押获得银行贷款。人事代理等制度普遍建立，培养培训、职称评审、评优评先等政策全面落实，3166名教师按照事业单位标准参加社会保险。办学形式更加多样，推进中外合作办学，创办了温州肯恩大学；推进教育引智，引进教育品牌举办温州翔宇学校；积极进行教育引资，依靠项目吸引了45亿元民间资金兴办学校；探索了输出管理、委托管理、管办评分离、混合所有制等多种办学机制。改革政策的逐步落实，使民办学校招生形势更好，一些学校招录比达到8:1；举办者办学信心得到提振，师队伍逐步稳定，更多优秀人才愿意到民办学校应聘任教。

通过三年行动，温州改革试点取得全国性的示范作用，全国70多个省、市、县组团来温州学习考察经验，新华网、光明日报等30多家媒体进行了深入报道，中央电视台播出温州民办教育改革专题，浙江省政府在温州召开社会力量办学现场会，中国民办教育协会在温州召开了全国民办教育发展大会，长三角地区教育局在温州召开全国民办教育城市联盟论坛。全国人大、国务院办公厅、中央编办、国家发改委、教育部、财政部、民政部等中央国家机关及北京大学、北京师范大学、浙江大学、西南大学、中国民办教育研究院、上海民办教育研究所等科研机构专家学者均赴温州考察，并给予高度肯定。教育部副部长鲁昕给全国各省（自治区、直辖市）政府分管领导写信，盛赞温州改革经验，要求全国学习借鉴。

四、主要经验和启示

温州试点的真正成效还有待更长周期内的时间检验，但审视其阶段性成效，有三个方面的经验能给国家及各地民办教育改革带来启发和借鉴。

一是注重理念先行。思想是行动的先导，没有思想的解放就没有改革的动力。温州试点改革在思想解放、理念先导方面表现得十分显著。刚承接到国家改革试点任务，温州时任市委书记陈德荣专门召集有关部门负责人进行专题研讨，强调“温州作为民营经济优势地区，民办教育理应走在前列”。在政策障碍破解过程中，时任温州市政府副市长仇杨均指出，试点就是要突破，要创新，突破与创新，这是温州民办教育综合改革的使命。面对公办教育资源日益充足，人们对要不要发展民办教育心存犹疑的时候，时任温州市教育局局长谢树华大声疾呼，温州过去、现在和将来，都需要民办教育，温州教育要走上公办保公平民办供选择的发展之路。

二是注重综合改革。温州“1+14”文件涉及财政、教育、税收、土地、金融、物价等十多项政策，这些政策障碍错综复杂、沉积已久，需要从体制深处和制度源头加以破解。温州正是认准了不能头痛医头、脚痛医脚，所以才强力推进综合改革，先从调研入手，梳理民办教育的客观问题，再借助试点项目的授权，借助政策、法律的资源，从分类管理和公平环境两个维度在区域内开展“顶层设计”，实现政策的系统性、整体性、协调性。为了确保综合改革得以推进，温州注重纵横协作，建立市委市政府“一把手”牵头的领导小组，横向上通过市政府联席会议实现十多个部门协作研究和推进，纵向上通过督查制度和专项检查确保十多个县（市、区）政策落地。

三是注重政策创新。民办教育改革如果囿于政策法律框架，就等于束手就擒，如果不立足实际，无异于缘木求鱼。温州全面掌握了现实情况和发展趋势后，在“应该怎么改”和“现在怎么样”之间找到很好的平衡，借助政策空间和法律空白进行改革，实现了众多的政策创新。如引入“民办事业单位”，来突破民办非企业法人属性对民办学校的种种约束；以举办者对原始投入拥有所有权，来完善民促法关于民办学校法人财产处置的模糊；以政府购买服务，来突破公共财政对民办学校扶持的政策障碍；以投入年息计算政府奖励标准的方式来完善合理回报制度的空白；以退出机制的完善建立民非改企业的配套制度；以办学权、收费权质押等金融创新，来突破民办学校融资难题；以社保制度改革实现公民办学校教师平等待遇。这些创新举措不仅成为政策文件的内容，而且都成功付诸改革实践，在全国产生广泛影响，具有开创性意义。

（作者系温州市教育局新闻办主任）