1．两级管理体制的突破

由于区域经济发展和高等教育扩张的原因，“三级办学，两级管理”体制，实际上已经有所突破。在浙粤，中心城市的崛起，使其成为一股新兴的高等教育办学力量，“三级办学”具有了新内涵；在京、沪两地，由于由区级政府主办的社区学院的出现，也使直辖市中原来的“两级办学”格局，变为“三级办学”的新格局。新办学主体的出现，必然带来管理关系的相应变化，所以“三级办学、两级管理”，实际上具有了“三级办学、三级管理”的体制特征了。从高校实体上讲，体制内产生了新的举办主体，导致部分管理权力下移，结构层级增加，管理关系和职能趋于复杂。

应指出的区别是，“三级办学，两级管理”体制结构的形成，主要是依据《高教法》自上而下的方式调整而成，而“三级办学，三级管理”结构的产生或形成，则主要是在新条件下自发生成的。

2．民营二级学院的管理体制结构问题

调整后的管理体制，主要针对的是体制内高校的管理关系和结构形态。体制内高校就是隶属于相关政府的高校，而体制外高校则不是隶属于相关政府的高校，所以如民办高校的管理关系，在实体管理上是由相关法律加以规范的，不是直接管理。

民营二级学院的出现，使管理上出现了灰色地带，对现有体制内的高校管理方式形成了新的挑战，也对体制外高校的管理方式形成挑战：对民营二级学院，政府是实行直接的实体管理方式，还是按民办高校的管理方式？如按前者管理，那么民营二级学院就无所谓民营；如按后者管理，那么对非此类民办高校则不公平，起码是起点不公平和制度不公平。从归类上讲，民营二级学院既不属于公立高校，也不属于民办高校，从而不受两级或三级管理体制的约束，也可避免直接受某些相关法律的约束，两边沾光，左右逢源。现有政策对民营二级学院做出的规范是“三独立”，似乎在切断其与公立高校的脐带，但现在是切而不断。

民营二级学院在北京还不是一个普遍的现实，但民营二级学院的发展模式对北京却有很大的吸引力。它的出现是利大还是弊大，需要从多元的角度予以思考和分析。

3．契约因素对管理体制的影响

管理体制涉及体制内的管理关系和权力分配，中央和省（市）两级之间一般只在教育管理方面会出现交叉，在实体管理方面一般不出现交叉性，但契约因素的出现，对各有所属高校在实体管理上的交叉性增大。这种交叉主要体现为省（市）政府的管理和统筹权力增大，地方发展对所在地的中央部属高校的依靠和需要程度增大，同时所在地的中央部属高校自身发展对地方的依靠程度也增大，因而互惠互利、权责对称的契约行为在政府管理中出现。

浙粤是高等教育小省，无论是扩大规模还是提高层次，都非常重视从高等教育较为发达的其他省（市）引进高教资源，出现了一些通过契约来管理和规范的异地高校和托管性高校，所在地的原有中央部属高校的发展也通过契约纳入地方发展规划中来，上海主要体现在后者。对北京而言，契约性因素主要体现在服务于国家目标的“共建”上，但地方主要是尽义务，责权不对称。目前这种情况有所变化，通过同时体现地方发展目标的项目的方式来对共建校予以支持和管理。

4．体制内与体制外的发展取向问题

沪浙粤三地高等教育发展的基本思路是“体制内做强，体制外做大”。从国际经验来看，高等教育发达的英美恰恰相反，主要是体制内做大，体制外做强。体制内做大的基本取向是公平和平等，而后者才是精英目标。这两种不同的发展思路主要由于各国高等教育发展的历史惯性，以及政府当前的取向不同所致。

从现实状况看，无论北京还是南方三地，体制内做强（以国际标准）也许只是不易，体制外做大则不大可能，而且越是高等教育发达的地区，体制外则越难做大，北京、上海均如此。一般规律是做大容易，做强难，从而决定特权成分多、地位优势强的公立高校，会更倾向于做大，而不是做强。公立高校倾向于做大的原因有三：遵从高校扩招等政策是外部直接动因；社会上高涨的求学需求是主动因；趋利因素是高校内部的直接动因，做大容易且能带来很大的经济利益。这从依附于公立高校的民营二级学院纷纷兴起和许多名牌高校纷纷介入低端教育市场，就可得到证明。现有的管理体制，实际上偏护了体制内高校的特权地位和利益，客观上抑制了体制外高校的发展。做大做强都落在体制内高校，这对北京市的财政和资源压力只会有增无减，可能造成两边都没有作好。

二、投资体制变革的异同

1．发展模式转移带来的投资结构变异

高等教育外延的发展，原来主要通过办学体制的改革和突破来实现，即主要由体制外高校的产生和增加来实现；在扩招获得巨大成功后，高等教育外延发展的内在需求已经波及体制内高校，成为体制内高校发展的基本模式。这种模式以微观形式出现的是民营二级学院和中外合作办学，以宏观和规划形式出现的是大学城和高教园区，成为体制内高校外延扩张的基本方式。在广东体制内高校的外延扩张，政府投资主要起以小博大的功能，已不占投资比例的主体地位。

有一点例外，沪浙粤三地以政府投入为主，主要体现在对一些体制内重点高校的外延扩张上。如深圳对“深大”、“深职院”和大学城中清华、北大、哈工大等校的建设都以政府投入为主，学校的教育设施、设备、实验室由政府投入；浙江则体现在满足浙大的外延扩张上，上海主要体现在满足复旦大学的外延扩张上。 北京“985”高校的外延扩张，基本上与沪浙粤三地的做法并无不同，也是政府为主，优先投入；整体上讲，对体制内高校外延扩张的投资结构并无大的变化， 投资体制的变革滞后于沪浙粤三地。

2．不同投资体制下发展状态的比较分析

整体上，沪浙粤三地体制内高校的外延扩张快，北京慢；微观上，沪浙粤三地体制内高校的外延发展的自主权大，北京小；沪浙粤三地体制内高校外延发展的社会参与程度大，北京小；体制内高校的外延扩张成为沪浙粤三地政府的决策实施重心，而北京尚处于研究务虚状态；沪浙粤三地体制内高校外延发展的实体布局形态，大体完成和定型，北京则还处于规划形态；沪浙粤三地体制内高校外延发展的投资体制结构已发生转变，北京尚未转变；沪浙粤三地体制内高校的民事主体地位增大，而北京的体制内高校作为政府附属机构的特征明显。沪浙粤三地体制内高校外延发展的目标明确，施加影响的主体单一，而北京体制内高校外延发展的目标不易明确，并且对此目标确立可施加影响的主体多。

另一方面，沪浙粤三地体制内高校的民事压力和还贷风险大，而北京的小，政府化解风险的任务和责任轻；沪浙粤三地体制内高校外延扩张面临的政治风险小，北京体制内高校外延发展可能引发的政治风险大，不利于稳定。 即便如此，决策上有一点需要清楚，即便北京的体制内高校需要同样的外延扩张，那么这种扩张的动力方向与沪浙粤三地还是有所不同，决非主要是为了满足规模扩张。

三、北京借鉴沪浙粤经验应注意的三个问题

第一，三地近两年来体制内高校的发展，给人带来强劲的视觉冲击力，但这主要集中在物理形态和扩张动力上。就学科完整性、质量、层次、科研实力等方面，还不能与北京相比；其跨越式、超常规的发展，主要还体现在外延和空间方面，体现在学校的外观形象方面，在内涵和品质积淀方面还是有差距的。三地高等教育在如何适应和提升当地经济发展方面，应该说比北京做得好，他们的高职教育发展迅速，但其学术基础和科研基础的发展，与北京相比还是有差距的。 北京的这些优势不是北京可以自满的理由和止步不前的资本，“做大容易，做强难，做精更难”，对高等教育发展更是如此。因此，北京的高等教育发展需要冷静地根据自己的情况，寻找发展的准确方向和路径，确定自身的目标和特质。

第二，关于资本大规模介入的风险问题。三地体制内高校发展中，各类资本介入的程度很深，范围很广。资本是把双刃剑，既能带来好处，也能带来灾难。实际上，目前各类资本对高等教育的全面介入，说到底还是因为有政府做依托， 但这种资本介入会不会成为新的三角债，风险最后是否落在政府头上？其次，靠提高学费来偿还建设新校的债务，到底有多少可持续发展的可能性？这些都需要加以思考。

第三，高校产权归属问题浮现。鼓励社会力量参与办学，有效地吸引了大量社会资金投入教育事业，把公益性的高等教育投资结构改造成为既有公益性又有产业性的新的高等教育投资结构。但是同时，高等学校的产权问题也由此产生。目前，高校产权并不明晰，将会对公办、民办高校的后续发展产生难以估量的影响。

总之，三地高等教育发展，为北京提供了可借鉴的许多好的经验，但也积累了需要慎思的新问题。

四、结论

1．北京与沪浙粤三地的“三级办学，两级管理”的框架是一样的，但北京高等教育的庞大体系，实际上存在三级办学的各自相对封闭的系统，管理结构和关系比沪浙粤三地复杂，地方统筹和管理为主的格局显得较弱，因此统一的管理、投资体制变革难度大，统一规划和管理更难。

2．北京体制内高校外延扩张的内在动力和需求出现，且强度越来越大，现有的管理、投资体制还不能及时有效地应对这一新的发展趋势，管理和投资体制需要做出适宜的应变。

3．沪浙粤三地体制内高校外延扩张的主要目标是成为高等教育大省和强省。而北京体制内高校的外延扩张趋势出现，发展平台和目标与沪浙粤三地有很大的差别，北京是在进入高等教育普及化的平台和争创“世界一流”目标下的扩张。因此，北京应避免体制内高校外延扩张的目标出现过大的偏差。

4．北京体制内高校的优势和特点是：学科完备、科研实力强、层次高、办学规范、历史深厚、地缘优势足、质量高，总体上这是沪浙粤三地所不具备的。沪浙粤三地高等教育在外延发展上的辉煌和优势，不能替代北京体制内高校的这些优势和特点。因此，北京体制内高校的外延扩张，必须在更高的平台上保持、提升和发挥这些优势和特点，避免将外延扩张做成只满足于单纯的规模扩张。