困难的时代 困难的选择

――实现扩展教育事业的可持续投资战略

经合组织各国政府在教育事业方面都有很高抱负，希望在质和量两方面都能提高。然而公共预算面临紧迫压力，教育又仍然主要是公共事业。那么教育融资是否满足了对其提出的额外要求，今后能否满足这种要求呢？

l     教育需求的增加与维持教育质量的要求，对教育开支水平与教育资金效益提出更高要求

从数量上看，几十年来教育参与量和产出量仍在继续增加，且增速超过以往许多预测。随着经合组织多数国家几乎已普及高中教育，近来最大的教育扩展发生在高等教育部门（指标A3）。1995年有37%适龄青年进入高校，而现在经合组织各国平均高校入学率为57%（指标A2）。

以过去的趋势预料未来总是很难。高等教育事业能否在不断增长的高技能需求驱动下，继续如此迅速地发展？还是势头将逐渐变缓，接受高等教育的相对收益将下降？二十世纪初很少有人预料到经合组织各国高中教育会在世纪末得到大力普及（指标C2）。因此同样难以预料高等教育至本世纪末的发展情况。

现在清楚的一点是，无论是由于工资较高还是就业前景更佳，争取高等教育学历的动力目前仍很强劲（指标A8、A9、A10）。而且劳动市场对高学历职工的需求也大幅提高（指标A1）。

既要满足需求又要至少维持质量，必然对保持或增加目前教育开支水平，提高教育资金效益产生压力。

l     各国公共教育开支增加，同时私人资金快速增长，高等教育主要是国家责任的观点受到挑战

教育开支水平无论从绝对数字还是占公共预算的比例，近年来已经有很大提高。过去十年中所有各国对各级教育单位投入的总资金都有增加，仅在2000至2005年期间就平均增加19%（指标B3）。2005年经合组织各国总体有6.1%国内生产总值用于各级教育，其中86%来自于公共资源。28个国家中的21个教育经费至少占5%（指标B2）。各国政府在这方面努力的另一个明证是，1995至2005年公共教育经费在所有公共开支中所占比例增加一个百分点以上，即从11.9%提高到13.2%。除加拿大、法国、匈牙利、葡萄牙和瑞士外，各国教育经费的增速至少与其它公共部门相同（指标B4）。

在公共教育开支增加的同时，也在寻求新资金来源以应对学生人数（尤其是大学生人数）的迅速增加，或增加学校可动用资源（指标B3）。虽然各级教育总体经费仍有86%来自公共资源，1995至2005年期间至少四分之三受调研国家的私人资金增长率超过了公共资金。一些国家高校私人资金比例之高，已足以挑战高等教育主要是国家责任的观点。由于教育带来的利益实际上既惠及国家也惠及个人，这种观点已逐渐被教育成本、责任应由直接受益者和社会总体（即家庭、企业和政府）共同分担的理念替代，至少对高等教育阶段而言（指标B3）。

l     人均可支配资源，中小学与高等教育一级境况迥异，高等教育面临明显挑战

今年各项指标明显反映出增加教育投资的努力，但资源能否跟上过去十年人口和结构方面的变化依然是个问题。B1、B2两项指标显示，1995至2005年各国初级中级教育开支增速均超过学生人数增速，三分之二以上国家甚至超过国内生产总值的增速。虽然2000至2005年与前5年相比，各国中小学生人均开支的平均增速有所下降，8个经合组织成员国和伙伴国的增幅高达30%以上（指标B1和B2）。因此中小学生人均可支配开支在过去十年大大增加。此外，30个经合组织国家中的23个，今后十年5至14岁学生人数肯定会减少（参见2006年教育概览指标A11），显示在预算总额不变的情况下，中小学生人均资源还可能继续增加，为改进教学质量、提高学生成绩的措施提供所需资源。

但高等教育一级的情况有所不同。1995至2005年，因开支跟不上学生人数的增加，某些情况下学生人均开支有所缩减。随着高校学生人数继续增加，流入经合组织地区的留学生给那些不要求外国学生完全自费的国家增加了压力，若无额外资金投入，人均经费下降趋势可能还将加快（指标C3）。如果目前趋势继续下去，各国间资金水平的差距可能还会进一步扩大。2005年高校学生人均开支的差别可达7倍，从俄联邦的3421美元到瑞士、美国的2万美元以上（指标B1）。

所以，至少在高等教育一级，应对额外资金需要的挑战非常明显。

l     不同的政策选择会有不同的教育经济效益，各国要更好地了解有关政策与教育经济效益的关系审慎做出抉择

同样明显的是，单靠增加资金也不够，教育投资还需提高效率。经合组织经济总司对此问题进行了研究，估计经合组织各国维持现有资源水平尚有使教学结果平均提高22%的潜力（参见2007年教育概览指标B7）。这表明教育界需要效法其它行业，广泛努力地改革，提高成本效益。

经合组织国际学生评估计划（PISA）显示，对教育投入资源与学习成绩关系的跨国对比结果，最多只有轻度对应关系，说明资金固然不可缺少，但并非优异教学质量的充分先决条件。

今年的教育概览对此问题（指标B7）进一步展开讨论，审视了各国对资源投入的政策选择，包括在学生课时、学习年数、教师课时、班级规模（替代措施）及教师工资（指标C4、D1、D2、D3、D4）等各方面的侧重。结果表明，高中教育经费水平相同的国家，可能会有差别迥异的各种政策选择。这可以在某种程度上解释为何教育总开支和学生成绩之间并无简单对应关系。例如按学生人均计算工资数（用占人均国内生产总值的百分比表达，以拉平各国国民收入的重大差异），韩国与卢森堡大大高于经合组织平均水平（分别为15.5%和15.2%，经合组织平均为10.9%）。但韩国教师工资较高的同时，每班学生数也较多。而卢森堡教师人均工资高几乎完全归因于班级规模特别小（指标B7）。

为提高教育事业的效率，各国需仔细考虑这些政策选择，更好地了解它们与教育经济效益的关系。

分析还显示出其它一些趋势。高中教育学生人均工资开支（按人均国内生产总值百分比计）最低的国家，主要原因往往是工资水平在人均GDP中所占比例较低。冰岛、爱尔兰、挪威、波兰、斯洛伐克共和国和瑞典就是这种情况。墨西哥是主要例外，相对于人均GDP的教师工资成本大大高于经合组织平均水平，却因每班学生人数多而抵消（指标B7）。

同样，学生人均经费上升的国家需要仔细审视其分配情况。

l     要兼顾人数增加与提高质量，就不能长期回避而必须作出选择――增加公共资金投入还是扩大私人资金比例

高等教育中涌现出的融资模式与初级中级教育不同。首先私人资金的运用比初级中级教育普遍得多。私人资金平均占总开支27%，在澳大利亚、日本、美国和伙伴国以色列超过50%，在韩国和伙伴国智利更高达75%以上（指标B3）。一方面是公共、私人资金的平衡问题，另一方面是各国向高校提供各种形式公共补贴的能力问题，这两个因素能帮助我们解释高等教育融资方针上的巨大差别。一些国家发掘出新的私人资金来源，一些国家增加了公共资金，两者都做不到的国家则越来越难以兼顾人数增加和提高质量两个方面。

迄今为止，北欧各国将高等教育视为对个人对社会的高回报投资，通过对其提供大量公共开支，包括院校资助和学生、家庭补助，扩大了高等教育规模。澳大利亚、加拿大、日本、韩国、新西兰、英国、美国等则通过向学生和家庭转移部分费用负担而扩大了招生规模。其中许多国家是由院校定学费（往往有最高限度），学费也可随学生劳动市场前景和预期工资水平而不同（指标B5）。这些做法往往辅之以对困难家庭学生的资助，包括特别贷款和／或奖学金，以及向所有学生开放的优惠贷款。如澳大利亚和新西兰有向所有人提供但按家庭收入有别的学费贷款计划，并提供依收入而不同的生活补助和奖学金，针对经济社会底层学生的教育和住宿补助。这种措施减少了穷困家庭学生上大学难的情况。

反之，许多欧洲国家没有增加高校公共投资以维持以往的学生人均开支，同时又不允许高校自收学费。结果高校财政困难加重，最终可能危及提供的教学质量。一个惊人的对比是多数欧洲国家目前平均学生人均开支水平远不及美国水平的一半。

增加公共资金投入还是扩大私人资金比例，做出选择固然不容易，但随着高等教育在量和质方面要求的不断提高，看来无法长期回避做出选择。

l     在增加教育资金、明确改进质量的重点领域、有效部署教育资源的同时，需考虑如何确保既实现教育目标又不影响教育的公平性

各国在推进教育事业时需要采纳多方面措施，以确保教育得到充分的资金支持。在公共开支拨款中重视教育事业的同时，可能还需考虑如何在高等教育中注入更多私人资金，考虑教育系统改进质量的重点领域，以及如何更有效地部署资源。这里的挑战是如何实现目标而又不影响教育的公平性。

指标显示，在许多国家父亲受过高等教育的学生得到高等教育的机会多得多。这说明需要采取措施鼓励在教育资历上超过前辈。

加强公共补助，更好地平衡学生贷款和奖学金等各种资金补助形式，是促进高校入学公平性的途径。一些分析表明奖学金比贷款更能鼓励穷困家庭学生继续学习，而贷款则对其它社会经济阶层的学生更有鼓励效果（指标A7和B5）。

l     要提高毕业率和减轻财政压力，需要改进学生指南机制

除资源分配问题外，改进学生指南机制，使其能有的放矢地选择中等或高等教育，也能影响毕业率和减轻财政压力，因为在19个能提供资料的经合组织国家中，平均有31%大学生进入高校后不能完成学业（指标A3、A4）。

指标A1也表明，如何使劳动市场前景差的课程设置适应具体部门的人力资源需求，也是个问题。在经合组织国家，经济对高技能职业的需要量往往高于相应的具有高等教育、培训资历者的潜在供应量。

改进入学、提高质量、增进效益，以此扩大、发展教育事业，这是困难的挑战，各国需要找到应对的方法。知识社会已经来临，它需要高能力、高资历、创新型的新公民。受教育者队伍日益扩大，表明青年人及其家庭已经明白了这个道理。虽然没有人能预计高等教育还会继续发展到什么规模，各国需要有可持续的融资体系以应对不断增加的学生人数。不这样做就意味着知识社会可能成为由受得起教育和受不起教育者组成的两极化世界。

这要求我们做出艰难的抉择。理解在不同的国家背景下，各种选择、政策组合怎样才能最有效地产生合力，促进学生学习，国际对比可以是个有力的促进工具。通过了解其它国家政策的规划、执行和成效，对本国教育制度有更清楚的认识；也能显示教育服务在质量、平等性、效益方面可能达到何种目标，让人们更了解不同的教育系统是如何处理相同问题的。

《2008年教育概览：经合组织教育指标》主要章节及指标

Chapter A：教育机构的产出与学习的影响 A1：成人学习达到何种水平？ A2：有多少学生完成了中等教育并接受了 高等教育？ A3：高等教育的毕业率如何？ A4：有多少学生完整地完成了高等教育？ 有多少学生中途退出高等教育？ A5：15岁学生的科学能力如何？ A6：15岁学生的社会经济背景及其父母的作用如何？ A7：父母的社会经济地位如何影响学生的 高等教育参与状况？ A8：教育的参与状况对就业有何影响？ A9：接受教育的经济收益如何？ A10：哪些因素激励人们投资于教育？ Chapter B：财政及人力资源在教育中的投入 B1：每名学生的花费如何？ B2：国家财富用于教育的比例是多少？ B3：教育中的公共投入和私人投入是多少？ B4：教育的公共总支出是多少？ B5：学生接受高等教育需要支付多少？ 他们又能获得多少公共补助金？ B6：教育资金用于哪些资源和服务？ B7：如何在教育领域中有效地利用资源？

Chapter C：教育机会、教育参与及进一步的发展 C1：职业教育的普及程度如何？ C2：谁参与教育？ C3：哪些学生去留学，在哪里留学？ C4：学生成功地由教育转向就业的状况如何？ C5：成人是否参加在职培训和教育？ Chapter D：学习环境与学校组织 D1：学生花在课堂上的时间是多少？ D2：生师比是多少？班级规模有多大？ D3：教师的工资是多少？ D4：教师用于教学的时间是多少？ D5：教育系统内评估和评价如何产生影响？ D6：在教育系统谁来做决策？ D7：教师应是什么样的？（限于网上）

 

北京教科院信息中心  杨妍梅

资料来源：经合组织网站

责任编辑  商发明  杨妍梅