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修订中外合作办学条例实施办法正当其时

来源:《人民政协报》   作者:王奇才   发布者:dongqingqing

 

2016年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》,要求“完善体制机制,提升涉外办学水平”,对搞好中外合作办学提出了具体要求和部署。2017110日,国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》,要求“加强中外合作办学管理,完善准入制度,简化审批程序,完善评估认证,强化退出机制,加强信息公开,健全质量保障体系。”在这样的时代背景下,《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(以下简称“实施办法”)的修订可谓正当其时,对中外合作办学健康发展和提升中国教育改革开放水平具有重要意义。

2017122日,教育部印发《2017年工作要点》,将“加快修订《中外合作办学条例》及其实施办法”作为年度重点工作。据了解,201610月以来,教育部国际司及有关专家组,就《中外合作办学条例》及其实施办法的修订,深入开展调研、征求各界意见,修订工作进展良好、获得社会广泛关注,一些深层次问题得到了高度重视、充分讨论。

修订实施办法是深化教育综合改革的必然要求

修订实施办法,是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深化教育领域“放管服”改革、做好新时期教育对外开放工作的重要举措,是确保中外合作办学领域各项改革措施“于法有据”的必然要求。

修订实施办法有利于推进“放管服”改革。中外合作办学条例及其实施办法(以下简称“条例及其实施办法”)自2003年、2004年先后颁布实施以来,对规范和推动中外合作办学发展发挥了重要作用。13年来,我国经济社会快速发展、对外开放水平不断提高,中外合作办学面临着新的国内国际形势,其办学活动和监管工作需要适应新的情况、不断进行改革,改革的方向、内容、措施等均须“于法有据”。中外合作办学领域一些突出的、亟待改革的、在中外合作办学条例授权范围内能够改革的方面,宜由国务院教育行政部门通过修订实施办法的方式率先推进,保证改革的合法性、权威性、针对性、时效性,及时深入推进中外合作办学领域“放管服”改革。

修订实施办法有利于制度创新、凝聚共识。条例及其实施办法颁布实施以来,中外合作办学在审批监管措施、人才培养模式、教育教学改革、质量保障体系等方面有很多发展和创新,其经验有待系统性地加以总结提升、成为政府和社会的共识。凝聚共识的最好方式之一,是通过法定程序凝练到中外合作办学法律法规体系之中。同时,中外合作办学改革所涉及的方方面面问题,需要政府、办学者、社会共同讨论,在讨论中不断形成和凝聚新的共识,破除改革所面临的各种障碍。修订实施办法的过程,是一个政府、办学者、社会公众之间进行广泛而深入的沟通、充分听取各方意见、最后形成法案的过程,这一过程也是中国特色社会主义民主的生动体现。

修订实施办法是中外合作办学可持续发展的必然要求

有利于系统地、针对性地解决部分突出问题。从实践来看,在党建德育工作、引进境外教育资源、准入标准、过程监管、学生教师权利保护义务履行、退出机制等方面,条例及其实施办法的部分规定,有的不够明确、有的操作性不强,部分规定与实际情况不相适应,有些迫切需要增补。上述需要修改完善的方面,对政府、办学者、社会公众均造成了不同程度的困惑和困难。修订实施办法,有必要针对中外合作办学的核心要素和关键环节,如境外优质资源量化标准、学位证书颁发、办学基础、培养模式、质量保障等,进行精准、精细、精确管理,真正做到严把资源入口关和加强过程监管有机结合,助推中外合作办学提质增效。

有利于做出科学合理的顶层设计、给予有力制度保障。当前,中外合作办学已进入提升质量、内涵建设的新阶段,面临新的发展机遇和一系列发展中的新课题,担负着服务深化教育领域综合改革、满足人民群众多样化教育需求、提升我国教育国际化水平等多重使命和任务。在科学认识中外合作办学规律特征、深入总结条例及其实施办法适用情况的基础上,修订实施办法,有利于进一步明确中外合作办学的性质和功能定位,依法厘清政府、办学者、社会等不同主体在中外合作办学中的角色和职能,为推动形成办学自律、社会监督、政府监管为一体的中外合作办学质量保障体系,提供法律依据和制度保障。

修订实施办法是建立现代化的中外合作办学治理体系的必然要求

国家治理体系现代化的主要标志之一,就是建立和完善国家法制体系。中外合作办学治理体系现代化的主要方式之一,是条例及其实施办法与时俱进、适时修订完善。条例及其实施办法颁布实施以来,国务院教育行政部门以及各级地方教育行政部门,在中外合作办学工作实践中积累了较为丰富的管理经验、形成了一些具有针对性的管理办法,但这些有益经验的效力依据和制度载体主要是“红头文件”。从现代法律精神的视野来看,中外合作办学治理体系还不够制度化、规范化、现代化。

就此而言,修订实施办法需要注意以下几个方面的工作:

总结提炼中外合作办学实践经验。

2004年以来,教育部先后制定了《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(教外综[20065号)、《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》(教外综[2007]14号)、《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(教外办学[2013]91号)等多个文件,在优质资源引进、收费管理、招生方式、证书颁发、专业设置、质量评估、信息公开等方面做了具体规定,地方教育行政部门也有相应的制度创新和经验积累。通过把中外合作办学领域已有较长时间实践、行之有效的政策措施,通过法定程序,吸纳进实施办法,加以定型、提炼、升华乃至创新,使之具备普遍性、长效性、体系化的特点,有利于克服政策措施的因地制宜、因时制宜、因人制宜等缺陷,便于国务院教育行政部门及各级地方教育行政部门运用法治思维和法治方式加以执行。

处理好“上位法”与“下位法”之间的关系。修订实施办法,要注意将条例及其实施办法颁布实施以来相关上位法的禁止性规定、强制性规定加以吸纳,使社会公众、中外教育机构广泛知晓、普遍遵守,推动办学者依法办学、规范办学行为、防范办学风险。近年来,如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》的修改、《中华人民共和国民法总则》的制定等,为中外合作办学提供了新的上位法依据。修订实施办法,需要根据相关上位法制定、修改的新情况,按照法律效力位阶原则,将中外合作办学必须遵守的上位法规则明确具体地体现在实施办法之中。

协调处理好“一般法”和“特别法”之间的关系。条例及其实施办法是中外合作办学的“一般法”。在专业设置、招生管理、学位颁发、院校设置条件、财务管理、收费标准、外籍人员、来华留学生等具体方面,中外合作办学还应当遵守相关的“特别法”,包括但不限于《中华人民共和国学位条例》、教育部《普通高等学校本科专业设置管理规定》、教育部《普通本科学校设置暂行规定》等,以及我国税收、价格、外汇、外籍人员管理等方面的法律法规。在实践中,上述“特别法”的规定不被办学者充分重视或知晓,一些禁止性的规定易被忽略,专业设置等前置审批的地位和程序尚需明确,由其他部门负责的监管事项需要适时在条例及其实施办法中补充完善或加以强调。

 

(作者系上海师范大学哲学与法政学院副教授,“2011计划”司法文明协同创新中心研究人员)

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