您当前位置首页 > 民办教育研究

贯彻“民促法”新法新政地方配套政策的重点与亮点

来源:《人民政协报》   作者:章露红   发布者:dongqingqing

 

2016117日,《中华人民共和国民办教育促进法》的修订确立了我国民办教育分类管理的基本法律框架。根据新法新政相关要求,地方推进分类管理既面临严峻考验,又有较大政策创新空间。据了解,各地紧锣密鼓的政策研制在有关议题上已有积极的政策探索和可资参考的政策亮点。

推进民办教育分类管理是教育部2017年的工作要点,也是今年各地贯彻落实修法精神的重点任务。根据新法新政相关要求,地方推进分类管理既面临严峻考验,又有较大政策创新空间。据业内交流了解,各地紧锣密鼓的政策研制在不少方面已有积极的政策探索和可资参考的政策亮点。综合考虑国家要求和地方实际,当前各地贯彻新法新政迫切需要聚焦以下四个政策议题。

制定非营利性民办学校的收费办法

根据修法精神,分类管理后民办学校将实行分类收费政策。营利性民办学校的收费标准,实行市场调节;非营利性民办学校收费,通过市场化改革试点,逐步实行市场调节价,具体政策由省级人民政府制定。目前我国各地对民办学校的收费主要实行成本加成、最高限价和自主定价三种模式。其中普遍实施的成本加成制,因不能涵盖真实成本,且缺乏灵活的调整机制,频繁出现“物价逐年上涨、学费多年不变”“不同办学水平、相同收费标准”等问题而饱受诟病。就笔者新近在某省的调研结果看,多数举办者支持放开对非营利民办学校的收费限制,充分发挥市场机制配置教育资源的积极作用,营建一个利益相关者竞争有序、理性选择的市场环境。目前国内已有江西、山东、云南、宿迁等10多个省市全面放开民办学校收费,实行自主定价。因此根据《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(20151012日)及《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》(国发〔20177号)等相关文件精神,继续深化市场取向的改革,全面放开民办学校的收费管制应是最优的政策选项。据了解,多地拟出台的收费政策已经表现出分段放开或全面放开非营利民办学校收费的积极倾向。

制定现有民办学校分类选择的补偿奖励办法

根据修法精神,《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(以下简称《修法决定》)通过前设立的民办学校,选择登记为非营利性的,应当修改章程继续办学,终止时,依法清偿后有资产有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑《修法决定》施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。因此稳妥推进分类管理,新法实施的难点和关键点之一在于如何完善现有民办学校的退出机制,加快制定举办者高度关注的补偿奖励方案,有序推进现有民办学校平稳过渡。

制定补偿奖励办法,各地需明确补偿奖励的对象和资格、清产核资的时间和费用、补偿奖励的标准和测算方法、补偿奖励的获取方式和期限等一系列问题。就目前各地的政策探索看,在补偿奖励的资格问题上,多地认为应仅限于选择非营利的民办学校,但也有地方提出基于对办学历史和贡献的尊重,选择营利性的民办学校具有同等补偿奖励资格。在清产核资相关问题上,为避免全面清算工作引起的政策性恐慌,以及举办者确权后大量抽离办学资金或选择终止办学的政策性风险,有的地区提出仅对选择登记为营利性的民办学校以2017831日为基准日进行资产清算,相关工作由学校自行委托有资质的中介机构承担。就测算方案来看,各地普遍的政策考虑是以依法清偿后的净资产为限给予举办者补偿和奖励,仅在具体数额和操作程序上有所区别。比如,多地认为应返还举办者累计出资或累计出资及其增值部分,视情况再给予奖励,奖励部分可达出资额的50%,或学校总资产的10%。某地将举办者原始出资和2017831日之前投入的后续出资形成的净资产认定为举办者所有;历年办学积累和无法确认其来源形成的净资产按照一定比例给予举办者补偿或奖励。某地采取“回赎”政策,允许每年从学校发展基金回赎出资人的财产权利,且补偿奖励的权利可以继承、赠与和转让。某地实施分级授权机制,高等教育以下的各级各类民办学校,具体操作办法由各地自行制定,视情况可实行“一校一策”。综合各地探索,需引起注意的是,依据《修法决定》有关要求,补偿奖励政策制定既要考虑依法清偿后资产有剩余的前提,又要权衡举办者出资、取得合理回报情况和办学效益等因素的权重,还要遵循尊重办学历史和贡献的法律精神,对于清算后净资产为零或负的民办学校,其确权后的补偿奖励如何实现还有待进一步斟酌。

稳妥推进现有民办学校分类登记

根据国家要求,2016117日之后设立的民办学校依法依规到相应管理部门分类登记。《修法决定》颁布前设立的民办学校选择登记为非营利性民办学校的,依法修改学校章程,继续办学,履行新的登记手续。选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,缴纳相关税费,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学。因此,如何稳妥推进现有民办学校的分类登记是各地落实分类管理制度的又一重点和难点。

推进现有民办学校的分类登记,各地亟须突破一系列难题:比如是否设置过渡期问题,非营利民办学校的章程修改与规范问题,登记为事业单位的条件及政策待遇问题,营利性民办学校的名称登记问题,现有民办学校登记为营利性的改制程序、土地等资产过户转移中的税费缴纳办法和有望降低转制成本的政策优惠问题,一贯制民办学校的分立转制问题,分类登记后的再选择问题,等等。就上述问题,各地已有一些积极的应对方案。比如法律虽明确不设过渡期,但为了改革的整体推进,不少地区统一或按学段分别设置了1-5年不等的过渡期,有的地区对选择营利性的民办学校还做出限期提交变更申请的要求。对非营利性民办学校登记为事业单位的条件,有些地区做出了国有资产成分不受形态、比例和数额限制的规定。为了解决营利性民办学校登记的名称问题,某地把营利性民办学校名称中的组织形式核定为“学校”,经济性质核定为“联营企业”。就资产过户转移中的有关政策优惠问题,某地提出原学校土地资产可以按照原有性质和功能协议转让给新设立的营利性民办学校,办理转让过户手续后,再由新设立的营利性民办学校申请办理土地性质划拨改出让等相关手续,并按基准地价计算应补缴的土地出让金。某地提出参照企业重组业务中企业法律形式改变的相关规定和特殊重组业务处理企业所得税和个人所得税,参照企业改制和用于教育教学的房产土地相关规定,处理土地增值税、契税和印花税。就分类登记后的再选择问题,有些地区拟实行“单程票”制度,关闭选择登记为非营利性的民办学校再选择为营利性的通道。

建立民办学校分类扶持机制

积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校,在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面加大对非营利性民办学校的扶持是本次修法的基本导向。同时国家也明确指出,各地可根据经济社会发展需要和公共服务需求,通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。因此建立营利性和非营利性民办学校在财政扶持、税费、用地、金融、人事等方面的差异化政策体系,既积极鼓励社会力量举办非营利民办学校,也尊重支持营利性民办学校发展,是分类管理后两类民办学校协调发展的关键。

目前各地拟出台的分类扶持政策体系中,也可见一些亮点。比如,在财政扶持方面,对非营利性民办学校参照当地同级同类公办学校生均经费标准按照一定比例给予办学经费补贴,对营利性民办学校也给予购买服务、成本分担、绩效奖励等多种方式的财政资助。在税费优惠方面,对营利性民办学校,积极争取参照高新技术企业标准享受有关优惠,开办初期通过财政返还的方式再适当减免所得税或“免二减三”,行政事业费一律减半征收。在用地方面,给予民办学校占补平衡和增减挂钩指标优惠;对营利性民办学校采用协议出让、出租,适当降低土地使用权价格等方式供给土地。在教师社保方面,打通营利性和非营利性学校教师二元结构,符合条件的教师均可参加事业单位养老保险,同级财政对民办学校承担的教师社保支出部分给予一定比例的补助。在金融政策方面,拓宽非营利性民办学校融资渠道,鼓励金融机构开发符合民办学校资金运行规律的各类金融产品;探索民办学校知识产权、学费和住宿费收费权质押贷款和功能清晰、产权独立的非教育教学不动产为自身债务抵押贷款业务。

     (作者系浙江大学教育学博士,浙江省发展民办教育研究院研究员)

版权所有:北京教育科学研究院 地址:北京市西城区南礼士路头条3号 邮编:100045
办公室电话:010-66023930 未经书面授权不得转载引用 京ICP备14058432号