何炳光：节能减排的形势、目标及实现途径
中国能源网 2007-08-27 13:22:54
国家发展和改革委员会环资司副司长 何炳光 （根据录音整理，未经本人审阅）
来源：
女士们、先生们：
大家下午好！
今天在北京隆重举行的
今天我向大家报告的是节能减排的形势、目标及实现途径。我觉得有义务，也很愿意当节能减排形势和政策的宣传员、讲解员。今天向大家报告的内容可以概括为四句话，或者说是四段话，这就是节能减排的目标已经明确，势头确实不错，形势仍然严峻，关键在于落实。
关于节能减排的目标，应当说已经非常明确，目标导向作用巨大。众所周知，中国“十一五”节能减排的目标，也是通常所说的，国内外很关注的“115 2010”工程，那就是“十一五”期间节能20%，污染减排10%的目标。具体来说，到2010年每万元GDP能耗比2005年降低20%左右，也就是从2005年的1.22吨标准煤下降到0.98吨标准煤左右，“十一五”期间年，年均节能率4.4%，这就意味着在GDP年均增长7.5%的情况下，需要累计节能5.6亿吨标准煤，年均节能要达到1.1亿吨标准煤左右。当GDP年均增长10%的情况下，需要累计节能6亿吨标准煤，年均节能要达到1.2亿吨标准煤左右。
减排的目标，主要污染物排放总量减少10%，其中二氧化硫由2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1140亿万吨，减少到1273万吨。节能减排目标是具有法律效率的，必须完成的约束性指标，是国家的节能减排目标，这是节能减排目标最重要的属性。这是针对我国资源、环境约束日益加重的情况而提出的，突出体现了建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的要求。
“十一五”规划纲要确定发展目标体现了人民的根本利益和长远利益，是凝聚人民意愿的国家战略意图。其中约束型指标是指中央政府在公共服务和涉及公共利益领域对地方各级政府和国务院有关部门提出的具体工作要求。政府要通过合理的配置公共资源和有效利用经济的、法律的和必要的行政手段，来确保目标的实现，这些都充分表明节能减排目标既是中国政府对人民作出的庄严承诺，也是中国应对气候变化向全世界发出的强烈的政策信号，那就是中国要坚持走以人为本，全面协调可持续的科学发展道路，引导各地区经济、社会发展确实转入科学发展轨道。这种政策导向是明确的，决心也是坚定不移的。
关于节能减排的进展情况，应当说确实势头不错、来之不易，去年底中央经济工作会议提出要把节能减排作为调整经济结构，转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重点。年初国务院确定了节能减排的重点工作，把节能减排工作放在更加突出的位置，采取一系列的政策措施，进一步加大推动力度。在党中央、国务院的高度重视下，各地区、各部门迅速行动，政策措施更加有力，社会氛围更加浓厚，节能减排取得积极进展。
一是单位GDP能耗下降。今年7月12日国家统计局、国家发改委和国家能源办联合公布了2006年全国和各省自治区、直辖市的万元GDP能耗及降低率，万元GDP电耗和万元工业增加值能耗四个指标。8月上旬公布了今年上半年的主要情况。2006年全国万元GDP能耗为1.206吨标准煤，比2005年下降了1.33%。这是自2003年以来，单位GDP能耗首次出现了下降。今年上半年全国单位GDP能耗同比下降2.78%，保持连续四个季度下降，巩固了去年全年单位GDP能耗下降的良好势头。
二是二氧化硫排放量由升转降。2006年全国二氧化硫排放量为2588万吨，比2005年增长1.5%。今年上半年，全国二氧化硫排放量为1263万吨，同比下降0.88%，扭转了全国二氧化硫排放量多年连续上升的势头。
三是化学需氧量，也就是COD的排放量增幅减缓。2006年全国COD排放量为1428万吨，比2005年增长1%。今年上半年，COD排放量为691万吨，同比增长0.24%，增幅比去年同期回落3.4个百分点。今年上半年主要污染物的指标是在几天前由国家环保总局、统计局和发改委公布的。
上述情况表明，近年以来，中央采取的宏观调控和节能减排的各项政策措施正在逐步发挥效应。
关于节能减排形势，应当说依然严峻，并且具有巨大的挑战性。一是从近期的情况来说，尽管节能减排工作取得了新的进展，但是去年全国没有完成年初确定的节能降耗和污染减排的全年目标，加大了“十一五”后四年节能减排的工作难度。从今年上半年情况看，节能减排面临的形势仍然十分严峻。
二是从存在的主要问题看，结构性问题极为突出，今年上半年经济增长速度偏快，特别是“两高”行业，也就是高耗能、高排放行业增长仍然过快。在规模以上工业当中，重工业增加值同比增长19.5%，增速比轻工业快3.1个百分点。钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等六大高耗能行业增加值增长21%，增幅同比加快3.6个百分点。产业结构重型化的格局没有改变，这种增长格局不仅使经济偏快转为过热的危险进一步增大，而且使节能减排工作面临着更大的压力。同时，经济发展付出的代价过大，经济快速增长消耗大量的能源资源，一些地方过度开发，不计代价发展的恶果不断暴露。今年以来，连续发生的突发环境事件，像太湖、巢湖等一系列水污染事件进一步敲响警种，环境和谐继续成为重要的制约因素。
三是从工作层面来说，当前主要存在的认识不到位、政策不完善、机制不健全、监管不到位、基础不牢靠，重点工程建设滞后等等，这些状况如果不及时扭转，不但今年实现节能减排的目标难度很大，而且对“十一五”总体的节能减排目标会产生总体不利的影响。
四是从中长期的发展阶段来说，对中国来讲，实现节能减排的目标是具有巨大的挑战性的。说起挑战性，是因为我们国家的发展的阶段性特征明显，我国处于工业化、城镇化加快发展阶段，重化工业阶段特征明显，根据国内外研究结构的研究表明，从国际经验来看，当人均GDP在2000～10000美元的时候，人均能耗、人均污染物排放量均处于爬坡、上升阶段；当人均GDP达到2万美元以上，人均能耗的增幅有所减缓。即使是现在的工业发达国家，人均能耗都超过4吨标准煤，而且这种上升是刚性。对中国来说，必须实现跨越发展，要使这个曲线拐点提早出现，要使这个曲线爬坡的坡度有所减缓。当然这个曲线是人均能耗、人均污染物排放量与人均GDP的关系，反映的是人均值的关系，与我们的“十一五”节能减排目标，特别是节能目标讲的是相对的，这个概念不是完全一回事。但我们也不要回避我们面临的问题，就拿国内来说，人均GDP超过3千美元的城市像北京、上海、广州等，人均能耗也不低。去年上海市消耗能源8900万吨，按人口2000万来除的话，人均消耗已经达到4.5吨标准煤，所以形势不容乐观。但是如果不实现“十一五”的节能减排目标，跟着别人后面走，像有的国家人均能耗超过10吨标准煤，人均用油3吨以上，那肯定是死路一条。无论从资源、运输、环境承载能力都是承受不起，国际压力也将随之增大。所以我们必须闯出一条血路，只要强有力的政策措施及时到位和强力推进，目标就一定能够实现，中国实现节能减排的目标必将为全球的可持续发展作出重大的积极的贡献。
实现既有挑战性意义的“十一五”国家节能减排目标，必须进一步明确节能减排工作的指导思想。这就是认真贯彻落实科学发展观，落实节约资源和保护环境的基本国策。以提高能源资源利用效率为核心，以转变发展方式，调整经济结构，加快技术进步为根本，建立严格的管理制度，实行有效的激励政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用，调动市场主体节能减排的自觉性，动员全社会的力量加快构建节约型的生产方式、产业结构和消费模式，以能源的高效利用促进经济社会可持续的发展。
中国正在采取和即将采取的有关实现节能目标的基本途径和主要措施是：
第一，贯彻落实节约资源基本国策，坚持和实施节能优先的方针。从本质上说，节约资源就是要转变经济发展方式，努力构建节约型的生产方式，产业结构城镇化模式和消费模式，加快建设资源节约型社会。因此，必须全面贯彻节约资源基本国策，更重要的是将这个基本国策的要求和理念具体化，并且是体现在制定和实施发展战略、发展规划、法律法规、产业政策、投资管理以及财政税收、金融和价格等政策的各个方面和各个环节。要把节约资源作为编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则，把节约资源作为检验科学发展观是否落实，经济发展是否好的重要标准。
第二，大力调整经济结构，实现结构节能。经济结构是否优化，决定着能耗水平的高低。节约能源要首先体现在结构节能上。
一是大力发展产业结构，构建有利于节能的产业体系。当务之急就是要控制增量，调整存量。据测算在GDP当中，第三产业比重上升一个百分点，同时第二产业下降一个百分点就可以实现少用能源3000万吨标准煤。
二是坚持走新型工业化道路，大力调整工业内部结构，加快发展高技术和装备制造业，促进传统产业的升级换代，逐步降低高耗能重化工业在工业当中的比重。在工业内部结构当中，高技术产业和装备制造业比重提高一个百分点，同时高耗能工业下降一个百分点，可以少用2700万吨标准煤。可见，实现结构调整对实现节能目标是具有重大意义的。要严格控制高耗能新开工项目，在管好土地和信贷两个闸门，运用价格手段的同时，当前要特别强化差别电价政策的调控和把能耗标准作为项目核准和备案的强制性门槛，有效遏制高耗能行业的过快增长。
三是根据资源条件和环境承载能力确定不同区域的发展方向和功能定位，优化区域产业布局，避免由于决策失误造成能源浪费，真正做到节约资源、推动发展。
四是采取经济、法律和必要的行政手段，下决心淘汰耗能高、污染重的落后工艺、技术、设备和生产能力。仅今年实施电力行业的上大压小，要关停小火电机组1000万千瓦，就上半年情况来看，基本实现了时间过半、任务过半的良好局面。要淘汰落后炼铁产能3000万吨，落后炼钢产能3500万吨，等量替代5000万吨，上述措施可实现节能2800万吨标准煤。
五是大力发展高效清洁能源，优化用能结构，大力发展风能、太阳能、生物质能和可再生能源、替代能源。
第三，加快推进技术进步，实现技术节能。节约能源必须依靠技术进步，不断增强自主创新能力。
一是认真贯彻落实国家的中长期科学技术发展规划，在组织实施重大科技专项的时候，要把节能作为政府科技投入、推进高技术产业化的重点领域。支持开发高效节能工艺、机组和产品，优先支持采用自主知识产权解决节能共性和关键技术的示范项目，为节能提供技术支持。
二是要加快用高新技术和先进技术改造提升传统产业，加快企业节能的技术改造，要通过工程技术措施，尽快形成稳定、可靠的节能工程技术能力。
三是加快节能新技术、新产品的推广应用，采取多种形式加快低能效设备的淘汰更新和高效节能产品的推广应用。积极引导拥护和消费者购买节能型的产品，培育一批有实力、竞争力强的节能服务企业，积极发展节能服务产业。这里要特别强调一下，发展节能服务产业，必须更加注重技术创新和节能融资的增强。技术和融资，是节能服务产业，特别是合同能源管理发展的两个轮子，所谓的合同能源管理简单地说来就是你节能，我投资，我们共享节能效益这样的模式。所以说，技术和融资就是合同能源管理的立业之本、强业之基。合同能源管理公司只有注重自主创新，加强技术基层，同时要提升节能的融资能力才能够固本强基，才能够更好的生存和发展。大力发展节能服务产业。合同能源管理公司要向客户提供包括能源效率分析、节能方案设计、节能商务融资、原材料设备采购及安装、人员培训、节能量检测、运行维护等一条龙服务，达到与客户共赢、共享的目的，使合同能源管理成为推动我国节能工作的生力军。应当说合同能源管理在我国具有巨大的发展潜力。
第四，严格管理制度，实现管理节能，强化管理、落实责任，杜绝浪费，向严格管理要效率。这既是老话题，又是新课题，非常重要，十分紧迫。
一是要依法强制节能，合理用能。加快建立和完善以节约能源法为核心，配套法规、标准相协调的节能法律法规体系。加快修订节约能源法，今年6月份已经在全国人大常委会第一次审议，有望今年底出现。抓紧制定配套法规，形成操作性比较强的法律规定，解决节能工作当中的突出问题。比如说，建立和完善投资项目、节能评估与审查制度，强制淘汰制度，强化节能监管、监察体制，建立对高耗量行业产品的强制性能效标准制度，完善能效标识等。
二是建立起目标明确，责任落实、奖惩分明、一级抓一级，一级好考核一级的节能目标责任制。我们正在根据国务院的要求，组织起草了责任目标责任评价考核实施方案，待报国务院批准后正式实施。要将节能目标完成情况纳入省级人民政府领导班子的政绩考核和重点耗能企业考核的重要依据。
三是继续实施以发挥社会监督的能耗指标公报制度，我们在2005年学习五中全会决议的基础上，设计了一个万元GDP能耗公报制度。这个制度最主要的出发点就是要调动社会监督的功能，要让全社会，让决策层比我们搞节能的人更加关注节能，我们节能目标的实现才更具有强有力的后盾。
四是加大节能监督检查的力度，从各方面加强节能监督执法。
第五，深化体制改革，建立节能长效机制。无论是结构节能、技术节能还是管理节能，都必须建立起有利于节能的激励机制和约束机制。消除制约节能工作的机制性、体制性障碍，依然是一项重要紧迫的任务。一是要深化能源价格改革，逐步理顺不同能源品种了价格，形成有利于节能、提高能效的价格机制。完善峰谷电价，引导用户合理用电，继续实施差别电价、差别水价，扩大实施范围和差别幅度，促进结构调整，抑制高耗能行业的盲目发展。二是加大政府对节能的技术推广、示范试点、宣传培训、信息服务、表彰奖励和能力建设等工作的支持力度。三是抓紧制定鼓励节能的税收优惠政策，严格实施控制“两高”抑制产品出口的政策措施，特别是应用好关税的政策工具。四是建立多渠道节能融资机制。五是积极推进城镇工作体制改革。
第六，基本措施。抓住关键领域，实现重点突破。一是工业能耗占全社会能耗将近70%左右，工业节能仍然是目前节能的重中之重。工业节能要抓住三个重点，一抓重点行业，加快淘汰一批落后生产能力，改造一批落后工艺、技术和后备，推广一批先进适用技术和典型经验，使重点行业单位产品能耗大幅度降低。二抓重点企业，从去年开始，国家发改委会同五个部门，组织千家企业节能行动。今年要召开千家企业节能降耗工作会议，启动与国内外同行业能耗先进水平的活动，公布千家企业能源审计结果和能源利用状况，加大跟踪指导和监督的力度，扎实推进千家企业节能行动。三抓重点工程，全面实施十大重点节能工程，一个工程一个工程的抓落实，今年要力争形成4000万吨标准煤的节能工程技术能力。
二是建筑是目前用能增长较快的领域，要大力发展节能省电型建筑，推动新建住宅和公共建筑严格实施节能50%的标准。推动北京、上海、天津、重庆等直辖市率先实施节能65%的标准。对新建建筑要实行从规划、设计、施工及施工图审查、竣工验收到销售各个环节的全过程严格监管，积极推动既有建筑的严格改造，特别是三北地区，东北、西北、华北，具有供暖系统的要加快供暖系统的节能改造和工作体制改革，还要大力发展节能建筑材料。
三是交通是未来加快增长的，要加快淘汰老旧汽车、船舶，积极推进综合运输体系的建设，优先发展公共交通系统，鼓励发展节能环保型的汽车，开发和推广商用代用燃料和清洁燃料汽车。
四是商用和民用能源呈快速增长的趋势，要在公用设施、宾馆商厦、写字楼，各类经营场所，居民住宅中推广采用高效节能产品，家用电器，照明产品和办公设备。农村要大力发展运用沼气。
五是政务机构要带头节能，要在履行职能，办公设施、办公设备和工作能源等关键环节充分发挥政府的节能表率作用。带动全社会节能，最大的节约在于决策环境的节约，最大的浪费也在于决策环节的浪费，所以政府机构要带头节能。
第七，基本措施。动员全民提高节能意识，实现行为节能。广泛深入的开展宣传教育活动，组织好每年一度的全国节能宣传周，组织好大型主题宣传活动，节能科普宣传活动，。家发改委正在根据国务院的要求会同十几个部门，正在会签文件，组织开展节能减排全民行动。这个全民行动包括九项专项行动，即家庭社区行动、青少年行动、企业行动、学校行动、经营行动、政府机构行动、科技行动、科普行动和媒体行动。要通过广泛深入的宣传和丰富多彩的活动，在全社会树立节能环保的意识，促使每个企业、每个单位、每个社区、每个家庭、每个社会成员都能够自觉履行节能和环保义务，形成以政府为主导，企业为主体，全社会共同推进的节能减排工作格局。在这个全民行动当中，在九月份要集中一个月时间组织大型的主题宣传活动。9月在人民大会堂有一个现场活动，全民节能减排启动仪式。九月份要集中所有媒体的力量，要集中宣传一个月。九月底有一个全民节能半小时的具体行动，方案正在制定当中。要通过宣传进一步提高全民节约意识和忧患意识，大力倡导节约、环保、文明的生产方式和消费模式，努力建设资源节约型和环境友好型社会，形成人人讲节约、事事讲节约、时时讲节约的良好社会氛围，并且能够成为每个公民的自觉行动。只有社会各个阶层、各个领域、方方面面都积极地行动起来，节能减排才具有坚实的社会基础。
女士们、先生们，进入二十一世纪，能源安全、气候变化等问题越来越引起国际社会的广泛关注，可持续发展已经成为全人类共同面临的紧迫课题，近几年我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的茅盾日益尖锐，已成为国际关注的焦点和国内关注的热点，这种状况与经济结构不合理，发展环境粗放直接相关，不加快调整结构、不转变发展方式，资源将难以为继，环境不堪重负，社会承受不起，经济发展也不可持续，只有走科学发展的道路才是正确的选择。
中国政府高度重视节能环保工作，在国家层面来说，它的重要性和重视程度无论怎么讲都不过分，也能够充分体现中央的高度重视。2005年党的十六届五中全会提出达到节能20%，并且成为全党全国奋斗的目标。2006年全国人民代表大会通过了“十一五”规划纲要，作出了节能减排约束性指标，这在五年规划历史上也是没有过的。去年国务院发布了关于节能工作的决定，今年以来温家宝总理多次主持召开国务院常务会议，研究部署节能减排工作，日前国务院发布了节能减排综合性工作方案。这个实现“十一五”节能减排约束性指标的具体行动方案，方案分为十个部分，包括进一步明确节能减排的目标、任务、总体要求，控制增量和调整优化结构；加大投入，全面实施重点工程；创新模式，加快发展循环经济；依靠科技，加快技术开发和推广；夯实基础，强化节能减排管理；健全法制，加大监督检查执法力度；完善政策，形成激励和约束机制；强化宣传，提高全民的节约意识；政府带头，发挥节能表率作用。为了加强领导，国家还成立了国家应对气候变化节能减排小组，温总理亲自担任组长。
在这里我重点讲解两个方面：第一，关于加大投入全面实施重点工程。在国务院的综合性工作方案当中，明确了四个重点，一要加快实施十大重点节能工程，“十一五”期间使十大重点节能工程要能够形成2.4亿吨标准煤的节能能力，今年要通过各项措施能够形成4000多万吨标准煤的节能能力，要加快核准和建设改造采暖供热为主的热电联产机组，组织实施低能耗绿色建筑的示范项目等。二是加快水污染工程建设，特别是“十一五”期间要新增城市污水日处理能力4500万吨。三是推动燃煤电厂二氧化硫治理工程，“十一五”期间投运的脱硫机组要达到3.55亿千瓦，其中新建燃煤电场同步投运脱硫机组1.88亿千瓦。现有燃油机组、投运脱硫机组1.67亿千瓦，形成削减二氧化硫能力590万吨。今年要实现燃煤电场投运脱硫设施3500万千瓦，形成削减二氧化硫能力123万吨。四是多渠道的筹措节能减排资金，十大重点节能工程所需要的资金主要靠企业自筹、社会融资和金融机构贷款。各级政府要安排必要的引导资金予以支持。日前，财政部、发改委正式印发了节能技术改造财政奖励资金办法，采取以奖代补的方式对十大重点节能工程给予奖励，对实际取得的节能量，按照标准予以奖励。城市污染处理设施和配套管网建设的责任主体是地方政府，在实行城市污水处理费最低标准的前提下，国家对重点建设项目给予必要的支持，按照谁污染、谁治理、谁投资、谁收益的原则促使企业承担污染治理的责任。各级人民政府对重点流域内的工业废水项目给予必要的支持。
第二是关于创新模式，加快发展循环经济，在国务院的综合性工作方案当中特别明确了五个重点，一要深化循环经济的试点，认真总结循环经济第一批试点的经验，马上要启动第二批试点。要推进重点行业的试点，在采矿、钢铁、有色、化工、建材等行业搞好能源、资源的节约和“三废”综合利用，建立一批循环经济的典型示范企业；要推进重点领域的试点，选择一批规模化的再生利用和再制造项目，区域性再生资源集散市场，搞好再生资源的回收利用；要推进重点园区的试点，在重化工集聚的工业园区和经济技术开发区发展循环经济的产业链，建立为循环经济服务的产业体系；要推进重点区域城市的试点，在不同资源禀赋条件和不同发展程度的地方，探索因地制宜发展循环经济的不同模式，支持一批重点项目建设；要在试点工作基础上，加快研究制定循环经济的发展规划，编制钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等重点行业和废物综合利用、再生资源集散市场建设，再生金属利用等重点领域的循环经济推进计划。
各地区要根据资源和区域特点，用循环经济的理念来指导区域发展、产业转型和老工业基地建设，促进区域产业布局合理调整，加快循环经济指标体系的实施。前几天我们刚公布抓好体系的实施，要抓紧研究制定出台资源综合利用条例，特别是要抓住刚刚提交人大常委会审议的循环经济促进法，立法的契机，要抓紧制定有关的配套法规，出台有关法律规定。根据第一批试点经验和第二批试点的任务，探索建立起推进循环经济发展切实有效的政策机制，针对循环经济试点反映的政策机制问题要积极研究，从价格、财税、产业准入、投资、信贷、土地、进出口等方面的政策调整，尽快完善相关的配套政策，成熟一项、出台一项。二要实施水资源节约利用，加快实施重点行业的节水改造，以及海水利用。三要推进资源综合利用，落实“十一五”资源综合利用的指导意见，推进共伴生矿产资源综合开发利用和煤层气、煤干石大宗工业废弃物，秸秆等农业废弃物的综合利用。四要促进垃圾资源化利用。五要全面推进清洁生产。
应当说，现在目标和措施已经相当明确，关键在落实。各部门、各地方正在按照国务院综合性工作方案，部署各项工作。我们坚信在党中央、国务院的领导下，在全国人民的积极参与下，“十一五”节能减排目标一定能够实现。
最后我想用中国的一句古话来结束我今天的发言，我们大家都非常熟悉的，“勿以善小而不为，勿以恶小而为之。”节约资源、保护环境可以从点滴做起，从我做起。前不久国务院办公厅专门发出通知，要求公共建筑夏季空调温度设置在26度，夏季空调用电负荷在一些城市，像北京、上海等一些大城市，大概占总用电量的30%―40%，可见夏季空调温度提高一度，就可以节约大量的夏季空调用电，也可以为电网高峰负荷的调节做出积极贡献。应当说这种节约行为不仅很有意义，而且是容易做到的。也是克服我们通常出现的叫夏天穿厚衣服、冬天穿短袖的反自然现象的一个具体行动。实际上不少节约行为，包括随手关灯、随手关水龙头等等，很多都是举手之劳的事，但是又很容易被人忽略。所以把我们每个人的点滴努力汇集起来就可以有大作为，也就是可以共同为世界的可持续发展做出我们每个人的贡献。希望大家为实现“十一五”规划纲要确定的节能减排约束性指标做出我们每个人应有贡献的同时，也能够共享我们节能减排的伟大成果。
最后预祝论坛圆满成功！
