瑞典高等教育改革历程述评
浙江大学教育学院 甘永涛
摘 要：文章从瑞典高等教育改革历程出发，对每一时期改革的背景、动因与主要内容进行了阐述，并予以扼要地分析，以揭示瑞典高等教育改革的特征。
关键词：瑞典；高等教育；改革历程
瑞典处于欧洲北部，是一个注重伦理、宗教与本土语言的国家。随着社会变迁，瑞典逐步成为一个移民国家。自二战后国内政局稳定，议会是国家最高的决策权力机构。瑞典政党政治属于传统温和的多党制，社民党为议会第一大党，也是瑞典执政时间最长的政党，但基本上形成了各党派交替执政模式。政府高度重视教育，瑞典高等教育政治色彩较浓是与集中型教育行政管理体制有关的，从整个高等教育系统改革的历程来看，其实就是各政党权力与责任分割之间博弈的过程。高等教育改革目标、条件和管理模式的转变与当时的政策背景有关。
一、20世纪60年代之前的改革
从15世纪开始，瑞典大学的人才培养目标是为城邦培养政府公务员，从大学制度安排来看，瑞典属于高度集中型高等教育体制。大学是政府的附属机构，高等教育系统权力中心在国家一层由政府统一配置资源，并直接管理大学学术事务，教师资格认定与职称晋升等均由政府掌管。长期以来，瑞典属于政府控制型治理模式。
应当指出的是，瑞典的高等教育虽有数百年的历史，但直到20世纪40年代，瑞典的高等教育规模还相当小，当时的高等教育在某种程度上还是属于贵族教育。从50年代开始，这一状况开始发生明显的变化，这个变化首先体现在办学规模上。全国的大学都扩大了办学规模，逐年增加招生人数，到50年代末，全国在校大学生人数与50年代初比翻了一番，瑞典的高等教育开始了由贵族化教育向真正平民教育的转变。随着学生人数的增加大学机构也相应增加，这些新增的机构由政府掌管，名义上大学的内部规则与法令是政府与教授会协商的结果，但实际上教授会往往代表了政府意志。这一时期，政府开始关注学术研究的作用，因此大学教授在当时被称为社会发展的“司机”，同时学术事务以及公共服务由大学自身提供。
根据1955年大学委员会意见，瑞典政府发布了推动改革的政令，主要措施有两项：一是大学拨款制度的形成，经费划拨是依据各院校招生人数，这种单一化的拨款方式一直延续到1993年。但这种拨款制度给高等教育带来很大的缺憾与漏洞，像人文科学和社会科学的学生招生数是不受限制的；二是大学讲师教职制的形成，教师的晋升与提拔是这一时期比较突出的问题。为了稳定师资队伍，提高教学质量，委员会提出了“大学讲师职位”。讲师必
此时期瑞典高等教育治理受人力资本理论影响。学生人数、讲师、课程设置、大学机构等等都得到扩充。在扩充的改革进程中，大学学术理念逐步融入改革过程中。学术权威与政治导向两股力量在改革中齐头并进。受高等教育大众化的影响和推向平等的意识形态，瑞典30％以上的年轻人在结束高中教育后的五年内会继续接受高等教育。但跟西方国家相比较而言，比例仍旧偏低。
二、20世纪六七十年代的扩充：为结构化改革铺路
20世纪60年代，瑞典的高等教育迎来了第一个发展高潮。在1965年至1975年这10年中，国家新成立了许多所大学，设置了很多新的专业，使更多的年轻人有机会接受正规的高等教育。60年代末，全国在校大学生的人数增加到60年代初的3倍。但与学生数目急剧攀升的情况相比，大学课程与专业设置与社会需求相脱节。大学培养的人才目标与劳动力市场结构不符合。同时，大学招生数量剧增、统一的资源配置系统与新讲师教职制度，以及教师工作时间的增加，导致了大学青年讲师数目的大幅度增长，高等教育逐步成为昂贵的事业。针对这种状况，这一时期瑞典高等教育改革的主要措施有以下六个方面。
（一）成立大学委员会
1963年在乌鲁萨拉大学倡导下成立大学委员会，大学委员会相继对高等教育系统大众化进程中出现的问题进行改革。委员会建议成立大学分校，但新成立的分校仅限于本科教育，同时大学仍旧延续高等教育双重制。为了提高高等教育质量，委员会还提出职业培训计划的建议。
（二）议会开始对大学内部治理结构进行调整
从1964年开始，董事会成为大学决策机构。此时期瑞典实行双重领导制，大学校长与大学注册主任（registrar）是大学的行政首脑，并相应设立校长办公室。大学校长通常是名誉性职位，大学注册主任 （registrar）是最高行政职位，同时也是校董事会的成员并可参与投票选举。
（三）成立全民学习联盟（National Study line），也可称之为职业培训计划
整个学习计划被贯穿到整个学习过程当中。学习计划被分解为各门课程，目标是给学生学习提供一个纲要，同时为大学掌握学生学习进程概览提供参考。
（四）改革高等教育结构
1966年，政府成立大学师生合作联盟（Universitetskanslersambetets arbetsgrupp for fasta studiegangar，简称UKAS），UKAS的成员由校外专家组成，这里的校外专家通常指的是公务员，UKAS系统与传统组织不同，它的纪律严明，1968年UKAS通过法律条文作为正规组织成立，它的成立有别于传统的行政导向组织，但却遭到大学教授与学生的抨击，他们认为UKAS系统强化大学管理的政治导向与官僚习气。1969年政府对UKAS的职能作了部分调整，改名为帕蒙大学师生合作联盟（Palme Universitetskanslersambetets arbetsgrupp for fasta studiegangar，简称 PUKAS）。虽然UKAS系统受到一些教授的激烈批评，但它却被社会主流所接受，UKAS让学生参与到系部董事会中。这种措施一是有利于平息学生的抗议声，另外它直接导致了1968／1969年的师生合作项目 （the acronym Forsoksverksamhet med nya former for samarbete mellan larare，studerande m fl．，简称FNYS）形成。
（五）中介机构角色的转变
1964年成立新的校理事会（UKA），后来被称为校长办公室，UKA属于一种中介机构，代表政府意志。瑞典高校是受各自的学校理事会管理，理事会决定学校的所有事务，包括财务、办学计划、人事及其他事务。理事会主席（即校长）及其多数理事由政府任命，UKA的职能对大学跟踪调查、为大学的发展出谋划策。
（六）重视教学质量的提高
1965年，UKA进行了一项大学教育测评（Universitets pedagogiska utredningen，简称UPU）计划，即对专业教学和测试进行调查。乌鲁萨拉大学校长成为调查委员会的主席，其成员由年轻教师与学生组成。委员会发表了几个报告，UPU计划重视教师教学方法的提高，它最直接的结果在大学成立教师发展中心，教师发展计划与学生的测试与评价都逐步受到关注。
这一时期大学的科研也逐步得到关注，在1940- 1950年期间，国家研究委员会成立（National Research Council），委员会成员由大学教师组成，同时国家研究委员会成立了附属机构国际教师理事会，它的主要职责是与外界建立联系。在20世纪60年代，国家研究委员会的下属部门机构成立，并加强了应用性研究。这些趋势都表明大学自治进一步受到限制，同时催化了大学教学与科研的进一步分化。
三、1977年“泛化”的高等教育改革
瑞典在20世纪60年代高等教育种种措施似乎都在为H-77改革铺路，1968年政府成立大学委员会（U-68委员会）为深化高等教育改革进行讨论。委员会在教育部倡导下成立，成员主要由高层次的公务员组成。这种结构再次激发大学的一片抗议声。如同早几年UKAS事件，学术人员被排除在高等教育政治化改革中的作用的另一反映。U-68委员会成为大学改革社会的一种工具，它的任务不仅仅是针对大学招生数增长。因受凯因斯主义影响，这一时期就业率与计划经济都得到快速增长。经过5年调查研究，U-68委员会的任务发表了一份长达800页的研究报告。在一段时期的准备与报告评论后，1975年5月这份报告被呈交给议会。而与此同时，社民党落选。新内阁成立后，研究报告被调整，在U-68委员会措施实施十年之后，1977年议会决定在这一年投入改革。
1977年高等教育改革（简称H-77改革）方案涉及面非常广，不仅仅针对教育方面，同时也促进了社会和政治变革。它的改革措施包括高等教育结构、教育内容、教育管理系统等方面。一般大学和专业学院均被纳入统一的管理体制，即由国家对全国高校进行统一规划和管理，无论是教育目标、学制和课程设置、以及教育经费均由议会决定。根据PUKAS的建议，瑞典所有大学被划分为5个部门：科学技术、管理和经济与社会工作、医学、教学、文化工作与信息。 H-77改革的主要措施是减低学生在高等教育中的社会分层现象，使所有的学生获得同样的入学机会，瑞典高等教育入学有基本资格与特殊资格，除了满足统一资格，各高校与专业有特殊资格，以往所有类型的高等教育在基本资格方面的要求都相同，而在 1977年增加了新的规则，即那些年满25岁、工作经验在4年以上、拥有与高中学校全国科目同等程度的英语和瑞典语资格证书的年轻人也具备基本资格，这被称之为25：4规则。
二是大学拨款制度日益受到重视，单一化的拨款制度得到加强，仍旧实行对高校招生人数实行限制的规定，入学条件受到政府更有力的控制，并通过资金控制手段加强教学与研究的分化。
三是对地方性大学的改革。中央政府逐步将权力下放给地方政府，还权给高等学校。此方案的提出引发了对高等教育质量的讨论，它激起学者们对教师教育的强烈争论，“专业知识”、“科学知识与实践知识”与“静观知识”等逐步成为前沿话题。四是中介机构的调整，国家集中控制功能与中介机构的调节功能被放到了同样重要的地位。政府成立大学董事会（UHA），取代了原先的大学校长办公室（UKA）。 UHA的成员由非学术教职人员、教师、学生代表组成。UHA的主要任务是提倡职业培训计划，并对高等教育改革过程与效能进行调查反馈，同时通过加强政府职能实行大学自主权是高等教育管理的原则之一。
因此，H-77改革有几个自相矛盾的特征：首先，入学条件的严格限制和大众化教育；其次，开创了集中化的职业培训计划与人文学科、社会学科与自然学科的专业分化。第三，政府分权化措施，支持地方性大学改革与政府单高等一制教育系统。第四，对洪堡理想的推崇与永久性科研拨款的排斥，并且有意识的发展应用研究。H-77改革留下许多历史遗留问题，从学术的意义上来讲，H-77改革非常关注高等教育质量研究。
四、1977年到1993年：H-77改革后的“补丁”措施
从1978年开始，UHA功能逐步分化，它的主要任务是执行H-77改革后的“改革连续性计划”。80年代，社民党逐渐恢复原先的集权化政策，凭籍弹性化与效率的信条，政府为增强高等教育系统结构的灵活性，UHA的地位开始动摇，虽然此时UHA在大学治理中仍然占支配地位。但在1988年董事会建议增加评价与评估功能，1990年董事会机构重组开始了，而重构化运动仅仅持续了一年。
20世纪80年代初期，瑞典社民党内的一些年轻学者们对大学的课程与专业设置结构质疑，提倡加强大学与社会的联系，增强知识的实用性与应用性。 80年代，学生增长人数保持稳定，学生总数处于8万-18．8万之间，每年增长数4万-4．5万之间，其中不考虑申请入学人数。
80年代末，受西方治理理论的影响，议会主张利用市场力量来改善政府服务功能，把市场因素和企业家精神引入政府管理中，这就是所谓的“新公共管理”或“重塑政府”。政府的改革计划建立在公共部门的目标导向之上，扩大大学办学自主权。1991年瑞典高等教育经历了一场重大的改革。这次改革的重要目标是简政放权，使高等院校在办学方面有较大的自主权，也使学生有更多的选择专业的余地。瑞典议会于1992年批准了这次改革的总体方案并于
在1989年，教育部社民党官员本特?格瑞恩松（Bengt Goransson）对学生所提出的大学教学质量低劣作出回应，呼吁成立委员会调查教学艺术的状况并提出改进措施。委员会主席由校长担任，成员由年轻教师与学生代表组成，U-89委员会的任务与 60年代末期UPU计划相似，委员会报告主题是“自由、责任、竞争”。U-89委员会改革措施得到了教师与学生的肯定性回应。概括起来，U-89委员会建议主要有以下几个方面：教育学与教学方法论的训练；调整认知能力测验；新测验的实验；课程评价；外部测验。U-89委员会对于提高大学教学质量的建议，导致直接结果是成立了大学本科教育委员会（National Council for Undergraduate Education）。
五、1993年高等教育改革：“学术自由与质量保障”
从1992年到1993年，瑞典教育和科学部的保守内阁成员皮?安克尔（Per Unckel）连续发表了政府对高等教育改革的建议与法令，报告的主题是“质量”、“自由”、“学术自治”、“学术能力”等，由此导致了瑞典著名的H-93改革。瑞典H-93改革的主要内容有以下四方面。
（一）关注高等教育质量
H-93改革的核心概念是质量，但在新的语境下质量被赋予了新的含义。通过制衡大学自治与外部控制，鼓励大学之间的竞争，从而提高高等教育质量，同时国家的高等教育评估与质量指标也直接与资金分配相关，高校督学署成立于1993年7月，主要负责对高校的教育质量的评估和检查，提出评估报告并监督高校落实提高教学质量的措施。同时，高教督学署还负责审查各高校颁发各类证书的资格。
（二）大学自治得到加强
在政策制定方面，教育部邀请大学校长参加一些非正式会议。相比H-77改革，新改革认为高等教育改革是政治目标的工具，政府眼光逐步投向高等教育国际化市场。大学自治日益明显，据此的具体改革措施有：教学计划和课程设置的决定权下放到学校，大学获得教授职称评定的资格；学生在选择专业和课程方面拥有更多的灵活性等等。
（三）内部组织的改变
根据1993年《高等教育法》，大学双重领导制被撤消了，校长成为大学学术与行政部门的最高领导者。大学理事会仍是大学最高决策机构。理事会主席（即校长）及其多数理事由政府任命。对学校理事会下属的其他议事机构及组织，国家也制定了统一的规定：1）必须有师生代表参加，有些代表由选举产生；2）行政管理人员，如院、系、部主任由校长任命； 3）教师代表必须占多数；4）学生有权参加所有的学生事务管理机构。
（四）新的资源分配系统
自
六、近年来的改革
经过H-93改革，瑞典先后出台了一系列法令，这些法令将激烈的变革大学组织。改革的主要内容有两个方面。
（一）政府角色和作用的转变
H-93改革议案生效时，保守党政府面临机构调整，为了应付失业率增加与财政赤字，政府决定削减公共经费，因此高等教育经费被缩减。政府失灵现象的存在，被迫打破“去规则化”和干预计划模式交互影响的怪圈，政策导向作了一些短期调整。比如，大学被附加一系列的任务，如夏季大学课程。1994社民党政府重新入阁，开始了一系列的“集权化运动”。如政府加强对政策研究的控制，《高等教育法》规定大学董事会必须有外部人员参加。但对于高等教育质量的控制，政府持保守态度。
（二）创建新的相对独立的中间机构
在瑞典办高等教育是一种国家行为，高等教育包括私立学校必须接受政府的指导，对政府负责。为了适应高等教育发展的需要，1995年瑞典政府设立了一个专门的高等教育机构――国家高等教育委员会（National Agency of Higher Education），与大学校长办公室合并。这个机构负责高等教育的跟踪调查、质量评估、督导、法律权益保护、高等教育信息研究和国际合作。此外，尚未获得教授职位设置权的高校要设置教授职位也要上报这个机构批准，主要通过评估与审计对大学进行控制。
七、瑞典高等教育改革的特点
从瑞典高等教育变革历程中，不难看出瑞典高等教育的发展特点。
（一）政府管理模式的转变
从瑞典历史上最著名的两次高等教育改革―― H-77改革与H-93改革来看。政府对高校的管理由政府控制模式向政府监督模式的转变，在资源配置方面将更多地引入市场机制，政府、高校和社会之间存在着权力的下放、转移和互动，它们的关系将发生重组。瑞典高等教育治理模式的基本特征是中央政府的权力集聚。权力的下放和转移主要包括两个方面：1）权力的去中心化（decentralization）――中央政府下放权力给地方政府，加强地方政府的高等教育统筹权；2）权力的转移――政府权力部分转移给社会和市场力量，还权于高等学校。
（二）质量评估逐步成为重要杠杆
质量一直是瑞典高等教育改革的主题之一，H― 93改革把提高高等教育质量写进高等教育法。政府通过成立统一的学术质量保障体系，将高等教育质量评估与资金分配联系起来达到目的。
（三）重视效率和责任
瑞典政府失灵现象的存在在于单一制的权威体制所导致的烦琐和低效，提高效率和责任是政府保持或重新获得合法性途径之一。从H-77改革开始，目标、有效审计、灵活的决策机构等被引进高等教育机构中来。
（四）中介机构的作用逐步变得强势
通过中介机构协调国家控制和大学自主之间的关系是各国比较普遍的做法，瑞典受美英等国的影响，逐步将大量的服务职能下放给中间机构来承担，如国家高等教育委员会的成立便标志着中介结构在高等教育系统中被赋予了新的历史意义。
